ЯДЕРНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УКРАИНЕ. ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА. Н. Штейнберг 5 декабря 2007г. г. Киев

2 Объективно о прошлом и субъективно о завтрашнем дне ядерного регулирования в Украине Как развивался режим ядерного регулирования в Украине? Как развивался режим ядерного регулирования в Украине? Насколько он соответствует мировому опыту и нашим ожиданиям? Насколько он соответствует мировому опыту и нашим ожиданиям? По какому пути развиваться дальше? По какому пути развиваться дальше?

3 Классический набор функций национального органа ядерного регулирования Критерии и принципы безопасности (нормативное регулирование); Оценка безопасности заявленной деятельности и выдача лицензий (разрешений) на эту деятельность, включающих пределы и условия безопасности этой деятельности (лицензирование); Контроль соблюдения лицензиатом пределов и условий безопасности разрешенной деятельности (надзор); Принудительные меры, чтобы побудить Лицензиата соблюдать пределы и условия безопасности, установленные лицензией (принуждение).

4 ПРОШЛОЕ / 1 Развитие ЯЭ на фундаменте своих военных предшественников Развитие ЯЭ на фундаменте своих военных предшественников Опора на систему нормативных документов - согласование деятельности во времени и пространстве Опора на систему нормативных документов - согласование деятельности во времени и пространстве Нормативные документы - интеграция науки и практики Нормативные документы - интеграция науки и практики Основная философия ЯЭ - высокое качество систем, конструкций и элементов, чтобы предотвратить чрезвычайные ситуации Основная философия ЯЭ - высокое качество систем, конструкций и элементов, чтобы предотвратить чрезвычайные ситуации Качество оборудования и персонала течи конечных размеров. Качество оборудования и персонала течи конечных размеров. Не предполагается разгерметизация твэл нет необходимости в системе локализации Не предполагается разгерметизация твэл нет необходимости в системе локализации ЯЭ - нет практики. Стандарты металлургии, химии, энергетики Специальные нормативные документы только для специфических аспектов ЯЭ - физика активной зоны, радиационное материаловедение, радиационная защита и т.д. ЯЭ - нет практики. Стандарты металлургии, химии, энергетики Специальные нормативные документы только для специфических аспектов ЯЭ - физика активной зоны, радиационное материаловедение, радиационная защита и т.д. На основе этих подходов проектировались ВВЭР и РБМК первого поколения.

5 ПРОШЛОЕ / 2 Второй этап нормативного обеспечения – Общие положения обеспечения безопасности атомных электростанций при проектировании, строительстве и эксплуатации, ОПБ – 73 (на два года ранее приняты ОПБ-71 (временные) для ограниченного применения) Введение понятий «эшелонированная защита» и «анализ безопасности» на основе постулируемых исходных событий, понятие «систем безопасности», независимых от систем нормальной эксплуатации, «максимальная проектная авария» – (мгновенный разрыв циркуляционного трубопровода, если он не может быть предотвращен техническими мерами) ОПБ – 73 составили основу для проектирования ВВЭР и РБМК второго поколения.

6 ПРОШЛОЕ / 3 Создание совершенной нормативной базы требует времени: «до разработки и утверждения … допустимо руководствоваться нормами и правилами, действующими в энергетике» (ст , ОПБ – 73), «по мере накопления опыта проектирования, строительства и эксплуатации АЭС с реакторами различных типов в «Общие положения» должны вноситься необходимые изменения» (ст.1.1.3, ОПБ – 73), «по мере накопления опыта проектирования, сооружения и эксплуатации АЭС с реакторами различных типов, «Правила» могут изменяться и дополняться» (ст. 1.9, ПБЯ-04-74).

7 ПРОШЛОЕ / 4 Отношения субъектов ЯЭ определены в нормативном документе. Социально – экономическая система СССР не признает регулирование. Для системы был понятен и свойственен надзор. Отношения субъектов ЯЭ определены в нормативном документе. Социально – экономическая система СССР не признает регулирование. Для системы был понятен и свойственен надзор. В ОПБ – 73 зафиксировано межведомственное противостояние, которое привела к растаскиванию понятия безопасности АЭС, как целого, на отдельные элементы, которые так и не стали целым. В ОПБ – 73 зафиксировано межведомственное противостояние, которое привела к растаскиванию понятия безопасности АЭС, как целого, на отдельные элементы, которые так и не стали целым. Ядерная энергетика получила: Ядерная энергетика получила: техническую безопасность – изготовление и эксплуатация объектов, работающих под давлением, включая локализующие системы. Госгортехнадзор СССР; техническую безопасность – изготовление и эксплуатация объектов, работающих под давлением, включая локализующие системы. Госгортехнадзор СССР; ядерную безопасность - предотвращение неконтролируемой цепной реакции деления. Госатомнадзор (ГКАЭ СССР, он же Минсредмаш); ядерную безопасность - предотвращение неконтролируемой цепной реакции деления. Госатомнадзор (ГКАЭ СССР, он же Минсредмаш); радиационную безопасность - предотвращение облучения персонала, населения и окружающей среды сверх установленных пределов. 3-е ГУ Минздрава СССР. радиационную безопасность - предотвращение облучения персонала, населения и окружающей среды сверх установленных пределов. 3-е ГУ Минздрава СССР.

8 ПРОШЛОЕ / 5 «Триумвириат» разработал: Правила устройства и безопасной эксплуатации оборудования и трубопроводов АЭС, опытных и исследовательских ядерных реакторов (Госгортехнадзор) Правила ядерной безопасности (Госатомнадзор) Санитарные правила проектирования атомных электростанций (Минздрав) На стыках «потеряны» аспекты теплотехнической надежности активной зоны, системы аварийного охлаждения активной зоны, теплотехнические системы локализующего пространства, другие системы безопасности, системы контроля и управления.

9 ПРОШЛОЕ / 6 ОПБ – 82: Концепция безопасности практически не изменилась в сравнении с ОПБ Введены основные термины и определения, уточнены аспекты, связанные с принципом единичного отказа. Проектная авария - мгновенный разрыв циркуляционного трубопровода максимального диаметра с двусторонним истечением теплоносителя, на номинальной мощности, с возможностью ее превышения из-за счет погрешности измерительных каналов и нечувствительности систем управления. Введены проектные пределы повреждения ТВЭЛ. Аварии, для которых нет технических средств - запроектные. Ядерная безопасность определена через понятие ядерная авария. Уточнен термин техническая безопасность - недопущение повреждений, которые могут привести к нарушениям отвода тепла от ядерного топлива. Появляется эксплуатирующая организация - организация, которой подчиняется АЭС. Опыт аварии на АЭС Three Mail Island не отражен - «такие аварии при социализме невозможны»

10 ПРОШЛОЕ / 7 ОПБ – 88 - реакция на Чернобыль: Тяжелая запроектная авария – анализ сценария для определения мер управления и ослабления последствий. Проектные аварии - количество сценариев ограничивается принципом единичного отказа. Запроектные аварии - ограничение снимается. Вероятностный анализ безопасности. Целевые ориентиры приемлемости событий - степень доверия к решениям, принятым в проекте АЭС. Системы и элементы, важные для безопасности - все системы и элементы (понятие элемент введено впервые), отказы которых нарушают нормальную эксплуатацию, и могут привести к проектным или, при наложении других отказов, к запроектным авариям. Классификация по влиянию систем и элементов на безопасность - определяет применимые требования качества. Специальные нормы и правила безопасности (термин введен в ОПБ – 73) - нормативные документы, утвержденные Регулятором или допущенные им к применению. Культуры безопасности. Разделение ответственности между Регулятором и ЭО, принцип полной ответственности ЭО за безопасность АЭС. ЭО обязан получать разрешение Регулятора на соответствующую деятельность. Ответственность ЭО не ослабляется в связи с деятельностью проектантов, поставщиков и регуляторов.

11 ПРОШЛОЕ / 8 Монополия государства на собственность и управление –разделение полномочий и ответственности развития и регулирования не возможно. Режим безопасности, основанный на надзоре, заменяет обоснование безопасности на формальное соблюдение нормативных документов. Надзорная система требует жестких, детализированных предписывающих норм. Надзор опирается на научно – инженерную поддержку организаций, наивысшей квалификации. Надзор принципиален до тех пор, пока не мешает достижению целей, поставленных высшим руководством. Ответственность за безопасность АЭС «растворена» между многими субъектами (главный конструктор, генеральный проектант, научный руководитель, дирекция АЭС и т.д.) Решения принимают одни, ответственность несут другие - основная причина чернобыльской катастрофы.

12 ПРОШЛОЕ / 9 Первый Атомный закон, США, 1946 год. Создана Комиссия по атомной энергии (КАЭ). Ответственность за производство ядерного оружия. Вторичная задача - содействие развитию ядерной энергии в мирных целях. Деятельность Манхэттэнского проекта введена в законодательные рамки. Первые комиссионеры: David Lilienthal (председатель), Summer Pike, Lewis Strauss, William Waymack, Robert Bacher год - первый Консультативный комитет по безопасности ядерных реакторов, который возглавил Эдвард Теллер, руководитель программы создания водородной бомбы: «Мы не можем следовать обычному методу проб и ошибок. Этот метод являлся неотъемлемой частью индустриального прогресса до ядерного века. С его наступлением данный метод представляет недопустимые риски. Ошибка при изготовлении автомобиля может привести к гибели от одного до десяти человек. Ошибка при проектировании самолета может стоить жизни 150 человек. Выброс радиоактивности может подвергнуть опасности население города. В реакторной безопасности все испытания должны фиксироваться документально, так как действительные ошибки могут носить катастрофический характер».

13 ПРОШЛОЕ / – КАЭ создает офис по информированию общественности Конгресс США создает Совместный комитет по атомной энергии (СК), который стал критиком, «сторожевым псом» для КАЭ. СК: «развитие и применение атомной энергии, как только это станет практически возможным, должно быть направлено на улучшение благосостояние людей, повышение стандартов жизни, развитие свободной конкуренции в частном секторе и продвижение мира». КАЭ - частный бизнес имеет лучшие возможности для развития АЭ формируются условия передачи научных и инженерных данных в частный сектор, которые были получены в процессе создания ядерного оружия СК публикует документ «Атомная энергия и частное предприятие», и в 1953 году открывает общественные слушания, необходимые для «развития понимания в обществе о роли частного предпринимательства в развитии атомной энергии для мирных целей». Роль, которая отводилась частному предпринимательству в развитии АЭ, определила роль государства - установить пределы и условия безопасности при использовании атомной энергии и зафиксировать их в лицензии, которая разрешает соответствующую деятельность

14 ПРОШЛОЕ / 11 Февраль Д. Эйзенхауэр предлагает Конгрессу возложить на КАЭ обязанность «определения минимальных регулирующих требований по безопасности и защите при получении и использовании делящихся материалов». 30 августа 1954 года новый Атомный закон вступил в силу. Введено регулирование и лицензирование «для защиты здоровья и безопасности общества». КАЭ: предоставляет промышленности специальные ядерные материалы, которые используются в качестве топлива в энергетических реакторах, передает информацию, которая прежде классифицировалась как «секретная», для использования в развитии отечественных ядерных предприятий, лицензирует частные атомные электростанции, а также использует принудительные меры, чтобы понудить к выполнению требований регулирующих документов. Закон определяет меры, обеспечивающие независимость выполнения функций регулирования и лицензирования внутри КАЭ.

15 ПРОШЛОЕ / 12 Сопротивление, острые дискуссии. Один из членов КАЭ: «Самый большой риск заключается в том, что это великое благо для человечества (атомная энергия) может быть уничтожено при его зарождении избыточным регулированием». Члены СК Конгресса предлагали в Атомном законе 1954 года предусмотреть создание двух агентств – по развитию и регулированию. Предложение не было поддержано. Причина – невозможность обеспечить два агентства квалифицированными кадрами. Разделение произошло в 1975 году. На базе КАЭ созданы Министерство энергетики и Комиссия ядерного регулирования Многие страны мира пошли аналогичным путем – максимальная концентрация усилий на стартовом этапе и последующее разделение на правительственные органы, ответственные за развитие, и регулирующие органы.

16 СЕГОДНЯ / 1 Надзорный режим ядерной безопасности, со всеми его достоинствами и недостатками унаследован Украиной от СССР В апреле - мае (?) 1991 года правительство Украинской ССР принимает решение о создании Государственного комитета Украинской ССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике, но создать комитет не успели В суете первых недель независимости удалось преобразовать еще не сформированную структуру в Государственный комитет Украины по ядерной и радиационной безопасности (Постановление Кабинета Министров Украины от , 52) Так мы попрощались со словом надзор. Открывались хорошие перспективы перехода на общепризнанные в мире рельсы лицензионного ядерного регулирования, но …

17 СЕГОДНЯ / 2 С 15 декабря 1994 года и до начала нового тысячелетия орган ядерного регулирования «трясло» от непрерывных перестроек: Указ Президента Украины от , 768/94. Ликвидирован Государственный комитет Украины по ядерной и радиационной безопасности. Создано Министерство охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины; Указ Президента Украины от /99. Создана Государственная администрация ядерного регулирования в составе Министерства охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины; Указ Президента Украины от /99. Создана Государственная администрация ядерного регулирования в составе Министерства экологии и природных ресурсов Украины; и, наконец, все вернулось на круги своя Указ Президента Украины от /2000. Создан Государственный комитет ядерного регулирования Украины.

18 СЕГОДНЯ / 3 Цена организационно – политической чехарды : Невосполнимая потеря кадров, постоянные изменения в руководстве Консервация в отечественной практике рудиментов надзорного режима ядерной безопасности Отсутствие стратегии и программы развития лицензионной системы регулирования Нет обоснованной программы развития законодательной и нормативной базы Отказ Регулятора от перехода к системе отчетов по анализу безопасности (ОАБ). Создание суррогатов на базе ТОБ, но и в этом варианте большинство энергоблоков не имеют полноценного safety case – это мина замедленного действия

19 СЕГОДНЯ / 4 Нормативное регулирование: «Перелік нормативних актів у галузі регулювання ядерної та радіаційної безпеки» по разделу ядерных установок - 63 документа. Половина - методические документы или промышленные стандарты. Это база для надзора, а не лицензирования Подавляющая часть документов не актуализирована С 1992 года разработано только 26 документов. Только один научно – инженерного характера – ОПБУ. Все остальные организационно – распорядительного характера Регулятор полагается на устаревшую нормативную базу Регулятор не имеет базы для разработки нормативных документов Необходим кардинальный пересмотр политики Регулятора в части нормативной документации

20 СЕГОДНЯ / 5 Лицензирование. Сделано много, особенно в организационно – распорядительном плане. Проблемной остается задача независимой оценки безопасности. Большие сомнения вызывает способность выполнить оценку безопасности и лицензирование энергоблока с «нуля» Надзор. Сильная сторона - рычаги влияния на лицензированный персонал, что, во многом, формирует уверенность в возможности предотвращения чрезвычайных ситуаций Методическая база осталась на уровне советского периода Систематическая оценка лицензиатов не внедрена Культура безопасности лозунг, а не предмет оценки Принуждение. Формально существует (постановление Кабинета Министров Украины от ), но уровень применяемых санкций позволяет сомневаться в том, что они оказывают сколь либо заметное влияние

21 БУДУЩЕЕ / 1 Цель – продолжение развитие лицензионной системы ядерного регулирования Необходима понятная всем, как сотрудникам Регулятора, так и ЭО, программа Программа должна быть обсуждена и доведена до сознания каждого сотрудника Регулятора, чтобы каждый член коллектива был двигателем, а не тормозом Необходимо найти согласие по ряду важных аспектов до разработки программы

22 БУДУЩЕЕ / 2 ПЕРВОЕ. Украина не разработчик реакторной технологии. В любом варианте развития ЯЭ будут использоваться реакторные установки, созданные на основе зарубежной нормативной базы – это серьезная проблема. Должна быть сформулирована понятная политика Регулятора в этом вопросе. При сегодняшних регулирующих рисках ни один поставщик, ни один инвестор, даже российский, не придет в Украину строить АЭС. ВТОРОЕ. «Содержать» советскую нормативную базу Регулятор не может. Создать подобную советской национальную нормативную систему Регулятор не сможет. Нормативная база Регулятора должна ограничиваться уровнем основных принципов и критериев, требований к порядку обоснования безопасности и ее обеспечения. Все остальное – уровень промышленных стандартов, область гарантии качества. Это обязанность ЭО, которая должна обеспечить проектирование, строительство и эксплуатацию ЯУ в соответствие высшим требованиям качества. Это позволит обосновать безопасность ЯУ. Применит ли ЭО стандарты Украины (которых нет) или другой страны – не играет значения.

23 БУДУЩЕЕ / 2 ТРЕТЬЕ. Необходимо определить отношение к проблеме международной сертификации проектов ЯУ. Регулятору и ЭО надо трезво оценить сегодняшний и завтрашний потенциал выполнения собственными силами полномасштабной оценки безопасности ЯУ, спроектированной на основе незнакомой нам нормативной базы. Объективность такой оценки позволит сформулировать свое отношений к международной сертификации проектов и участвовать, а не ждать ЧЕТВЕРТОЕ. Ядерное законодательство – законов много, но качество … Появился опыт. Необходима срочная кодификация, но на основе долгосрочной политики, а не вкусов отдельных лиц. Несовершенное и противоречивое законодательство - риск для страны и инвесторов. ПЯТОЕ, И ГЛАВНОЕ. Кадры. Регуляторов в НИИ, проектных институтах, на заводах и АЭС не готовят. Регулятор имеет только один путь развития – учить самого себя, обучая собственные кадры. Необходима программа, реализация которой является первостепенной задачей руководства Регулятора. В учебе должна вырабатываться корпоративная политика по текущим и перспективным задачам.