Федотов Павел Викторович кандидат юридических наук доцент кафедры уголовного права и криминологии АКАДЕМИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тема 1: Понятие, виды и формы коррупции в органах государственной власти
3 1. Понятие и признаки коррупции. Коррупция - сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления, которые не всегда очевидны. Разнообразие формулировок коррупции не всегда позволяет выявить все ее существенные признаки. Общепринятым является понимание коррупции как использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащих установленным правилам. Коррупция - сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления, которые не всегда очевидны. Разнообразие формулировок коррупции не всегда позволяет выявить все ее существенные признаки. Общепринятым является понимание коррупции как использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащих установленным правилам. В соответствии с Федеральным законом от N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (подп. "а" п. 1 ст. 1) и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица" (подп. "б" п. 1 ст. 1). В соответствии с Федеральным законом от N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (подп. "а" п. 1 ст. 1) и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица" (подп. "б" п. 1 ст. 1).
4 Характерными признаками коррупции являются: 1 ) использование публичным лицом своего должностного или иного служебного положения вопреки законным интересам общества и государства; 2) получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица, а равно незаконное предоставление такой выгоды физическим или юридическим лицом должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в своих интересах, а также от имени или в интересах другого физического или юридического лица (данный признак соответствует положениям статей 2, 3, 7, 8 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 2007 г. (ратифицирована Федеральным законом от N 125-ФЗ).
5 3 ) наличие корыстной цели (получение имущественных выгод) или личной заинтересованности в неправомерных преимуществах имущественного или неимущественного характера. Заинтересованность проявляется в стремлении должностного или иного публичного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера и других имущественных выгод; иная личная заинтересованность - в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов. 3 ) наличие корыстной цели (получение имущественных выгод) или личной заинтересованности в неправомерных преимуществах имущественного или неимущественного характера. Заинтересованность проявляется в стремлении должностного или иного публичного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера и других имущественных выгод; иная личная заинтересованность - в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов. 4) причинение вреда интересам личности, организации, государства либо угрозы такого причинения. На первый взгляд, данный признак может показаться спорным, так как не всегда есть прямое причинение вреда (либо угроза такого причинения) ввиду того, что коррупция зачастую имеет место в рамках законных правоотношений (например, при даче ускоряющей взятки). Однако при этом все равно наносится вред авторитету права, которое должно быть общим для всех. А дискредитация права - это ущерб для государства. Помимо этого, ускоряющая взятка может предполагать решение вопроса «вне очереди», что также причиняет определенный вред интересам конкретных лиц. 4) причинение вреда интересам личности, организации, государства либо угрозы такого причинения. На первый взгляд, данный признак может показаться спорным, так как не всегда есть прямое причинение вреда (либо угроза такого причинения) ввиду того, что коррупция зачастую имеет место в рамках законных правоотношений (например, при даче ускоряющей взятки). Однако при этом все равно наносится вред авторитету права, которое должно быть общим для всех. А дискредитация права - это ущерб для государства. Помимо этого, ускоряющая взятка может предполагать решение вопроса «вне очереди», что также причиняет определенный вред интересам конкретных лиц.
6 В юридической литературе к коррупционным проявлениям в деятельности государственных служащих отнесены: -использование государственным служащим своих служебных полномочий при решении разнообразных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей служащего либо его родственников; -предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении на государственную службу и продвижении по государственной службе; -неправомерное предпочтение физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также в оказании содействия в осуществлении предпринимательской деятельности; -использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению; -требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законом; -нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц; - дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания и протокольных мероприятий ;
7 2. Формы и виды коррупции 2.1 Формы коррупции: - взяточничество (негативное социально-правовое явление в обществе, заключающееся в получении либо даче взятки лицу, состоящему на службе в органонах государственной власти или местного самоуправления); - взяточничество (негативное социально-правовое явление в обществе, заключающееся в получении либо даче взятки лицу, состоящему на службе в органонах государственной власти или местного самоуправления); - фаворитизм (страстное покровительство любимцам (фаворитам) и назначение их на высокие должности, несмотря на то, что они не обладают ни способностями, ни знаниями, необходимыми для их службы); - фаворитизм (страстное покровительство любимцам (фаворитам) и назначение их на высокие должности, несмотря на то, что они не обладают ни способностями, ни знаниями, необходимыми для их службы); - непотизм/кумовство (замещение должностей родственниками в нарушение общего и справедливого порядка); - непотизм/кумовство (замещение должностей родственниками в нарушение общего и справедливого порядка); - протекционизм (создание внутри функционирующей системы органов государственной власти и местного самоуправления сплоченных групп чиновников («своей команды») для удовлетворения корпоративных целей); - протекционизм (создание внутри функционирующей системы органов государственной власти и местного самоуправления сплоченных групп чиновников («своей команды») для удовлетворения корпоративных целей);
8 - незаконный лоббизм (оказание незаконного давления на парламентария со стороны какой-либо группы или частных лиц, цель которого добиться принятия или отклонения определенного законопроекта); - незаконный лоббизм (оказание незаконного давления на парламентария со стороны какой-либо группы или частных лиц, цель которого добиться принятия или отклонения определенного законопроекта); - незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов; - незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов; - мздоимство (получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких- либо преимуществ за совершение законного действия (бездействие) по службе) и лихоимство (получение тем же лицом каких-либо преимуществ за совершение по службе незаконного действия (бездействие); - мздоимство (получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких- либо преимуществ за совершение законного действия (бездействие) по службе) и лихоимство (получение тем же лицом каких-либо преимуществ за совершение по службе незаконного действия (бездействие); - незаконная приватизация; - незаконная приватизация; - незаконная поддержка и финансирование политических структур; - незаконная поддержка и финансирование политических структур; - предоставление льготных заказов; - предоставление льготных заказов; и иные формы. и иные формы.
Виды коррупции Критерий разделения коррупции на виды Виды коррупции 1 Степень централизации коррупционных отношений: 1) децентрализованная коррупция (каждый коррупционер действует по собственной инициативе); 2) централизованная коррупция: - «снизу вверх» (средства, полученные от коррупционных сделок, собираются нижестоящими чиновниками и после распределяются между ними и вышестоящими); - «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным). - «снизу вверх» (средства, полученные от коррупционных сделок, собираются нижестоящими чиновниками и после распределяются между ними и вышестоящими); - «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным). 2 Уровень общественных отношений: 1) государственная (бюрократическая коррупция); 2) коммерческая (коррупция в частном секторе); 3) политическая (коррупция политических деятелей). 3. Степень регулярности коррупционных связей: 1) эпизодическая коррупция; 2) систематическая (институциональная) коррупция; 4. В зависимости от ветви власти: 1) административная коррупция (коррупция в исполнительных (правительственных и муниципальных) органах власти); 2) парламентская коррупция (коррупция в законодательных (представительных) органах государственной власти); 3) судебная коррупция (коррупция в судебных органах).
10 Критерий разделения коррупции на виды Виды коррупции 5. Уровень распространения коррупционных отношений: 1 ) верхушечная (охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих особое значение (нормы законов, госзаказы, приговоры судов высших инстанций, изменение форм собственности и т.п.)); 2) низовая (распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, услуги в сфере здравоохранения, жилья, социального обеспечения и т.п.)). 6. Глубина поражения правосознания субъектов коррупции: 1) «светлая» (коррупция «по правилам»), т.е. коррупционное поведение должностных лиц не сопряженное с нарушением обязанностей по службе, которое зачастую проявляется в виде взятки-благодарности за оказанную услугу; 2) «серая», т.е. коррупционное поведение, связанное с совершением дисциплинарных и административных правонарушений по службе; 3) «черная» (криминальная коррупция), т.е. коррупция, сопряженная с совершением служебных преступлений или связанная с соучастием в организованной преступной деятельности.
11 Критерий разделения коррупции на виды Виды коррупции 7 В зависимости от степени активности поведения субъектов коррупционной деятельности: 1) «активная коррупция» (подкуп со стороны заинтересованного лица, либо вымогательство незаконного вознаграждения в связи со своей профессиональной деятельностью); 2) «пассивная коррупция» (получение незаконного вознаграждения за правомерное или общественно полезное поведение по службе). 8 По характеру воздействия на право: 1) коррупционные правонарушения (любые общественно вредные виновные деяния, противоречащие требованиям правовых норм позитивного права, вне зависимости от сферы регулирования ими общественных отношений (уголовных, административных, гражданских и др.)); 2) злоупотребления публичным статусом не связаны с нарушением предписаний юридических норм (Не обладая всей совокупностью признаков правонарушения, они, тем не менее, по своему воздействию на догмы и содержание позитивного права, нормы и принципы морали также имеют негативный характер, так как наносят вред общественным интересам. К ним можно отнести: лоббизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, предоставление конфиденциальной информации, традиции перехода государственных чиновников на руководящие должности в частные фирмы и т.д.).
12 Тема 2: Развитие Российского законодательства по противодействию коррупции (основные нормативные правовые акты по противодействию коррупции)
13 Хронология мероприятий по противодействию коррупции в гг. Дата принятия (проведени я) Наименован ие мероприяти я или документа Краткое содержание 19 мая 2008 г. Совещание по проблемам противодейств ия коррупции с участием Президента Российской Федерации Президент РФ Медведев Д.А. указал необходимость разработки и принятия Национального плана противодействия коррупции. На совещании Президент РФ указал на коррупцию, как на одну из наиболее существенных угроз безопасности государства, которая «разлагает деловую среду, снижает дееспособность госструктур и отражается на имидже государства» 19 мая 2008 г. Указ Президента РФ 815 «О мерах по противодейств ию коррупции» Создан Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции с конкретными задачами и полномочиями для реализации намеченных мероприятий.
14 Дата принятия (проведен ия) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 31 июля 2008 г. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. Пр июля 2008 г. Пр-1568 План состоит из четырех разделов и приложения, содержит перечень первоочередных законодательных актов Российской Федерации, подлежащих принятию в связи с Национальным планом противодействия коррупции. Первый раздел посвящен мерам по законодательному обеспечению противодействия коррупции, а также включает предложения, касающиеся профилактики коррупции. Впервые предложено внесение изменений в законодательство РФ, касающееся административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также внедрение процедуры дисквалификации в качестве административного наказания. Впервые внесено предложение об уточнении требований к разным категориям государственных и муниципальных служащих о возложении дополнительных запретов и ограничений при их приеме на работу.
15 Дата принятия (проведени я) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 31 июля 2008 г Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. Пр июля 2008 г. Пр-1568 Второй раздел содержит комплекс мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и функционирования государственного аппарата. Третья часть плана содержит предложения по формированию антикоррупционного стандарта поведения. В четвертой составляющей среди мер по реализации Национального плана руководителя федеральных государственных органов в пределах своей компетенции было предложено разработать и принять планы противодействия коррупции 05 ноября 2008 г. Федеральный закон 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон является базовым документом по вопросам противодействия коррупции, в нем дается определение понятия «коррупция», устанавливаются основные принципы противодействия этому явлению, определяются правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
16 Дата принят ия (провед ения) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 25 декабря 2008 г. Федеральный закон 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон является базовым документом по вопросам противодействия коррупции, в нем дается определение понятия «коррупция», устанавливаются основные принципы противодействия этому явлению, определяются правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации ликвидации последствий коррупционных правонарушений. 25 декабря 2008 г. Федеральный закон 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «О противодействии коррупции»» Федеральный закон направлен на повышение эффективности и согласованности правого регулирования отношений в области противодействия коррупции. Федеральным законом в законодательные акты РФ вносятся изменения, в соответствии с которыми уточняются требования к судьям, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, депутатам законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательной комиссий, Председателю, заместителю Председателя и аудиторам Счетной палаты РФ и служащим Банка России
17 Дата принят ия (провед ения) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 25 декабря 2008 г. Федеральный закон 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием ФЗ «О противодействии коррупции» 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон вносит изменения в 17 законодательных актов, среди которых законы «О милиции», «О прокуратуре Российской Федерации», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах», «О государственной гражданской службе», «О муниципальной службе», а также в Гражданский, Уголовный, Уголовно- процессуальный, Трудовой кодексы и Кодекс об административных правонарушениях
18 Дата принятия (проведени я) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 22 декабря 2008 г. Федеральный закон 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельн6ости судов в Российской Федерации» Федеральный закон направлен на регулирование отношений, связанных с доступом граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления к информации о деятельности судов в РФ. Значительное внимание уделяется размещению информации о деятельности судов в сети Интернет, которая включает в себя: судебные акты, сведения о прохождении дел в судах и о порядке обжалования судебных актов, данные судебной статистики, общие сведения о судах. 26 декабря 2008 г. Федеральный закон 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Федеральным законом устанавливается порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
19 Дата принятия (проведени я) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 18 мая 2009 г. Указ Президента РФ 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» 18 мая 2009 г. Указ Президента РФ 558 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей РФ, и лицами, замещающими государственные должности РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» Утверждены формы справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
20 Дата принятия (проведени я) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 17 июля 2009 г. Федеральный закон 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы, принципы и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; правила проведения независимой антикоррупционной экспертизы законодательства Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы, принципы и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; правила проведения независимой антикоррупционной экспертизы законодательства 26 февраля 2010 г. Постановление Правительства Российской Федерации 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановление устанавливает правила проведения и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
21 Дата принятия (проведени я) Наименование мероприятия или документа Краткое содержание 13 апреля 2010 г. Указ Президента РФ 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на годы" 01 июля 2010 г Приказ Росимущества 181 «Об утверждении Плана мероприятий Федерального агентства по управлению государственным имуществом по противодействию коррупции на годы» План направлен на выявление и систематизацию причин и условий коррупции, мониторинг и устранение коррупционных рисков, определяет порядок обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности Росимущества, установления системы обратной связи с гражданами, организациями, получателями государственных услуг. План раскрывает мероприятия, направленные на противодействие коррупции в Росимуществе с учетом специфики его деятельности
22 В числе правовых актов, имеющих существенную антикоррупционную составляющую, следует назвать Федеральные законы: - "О системе государственной службы Российской Федерации" N 58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; - "О государственной гражданской службе Российской Федерации" N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.; - "О муниципальной службе в Российской Федерации" N 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.; - "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" N 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. Указанные Федеральные законы, а также Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" создают предпосылки для предупреждения коррупции в сфере государственного и муниципального управления. Приняты законы, направленные на повышение открытости и прозрачности власти, расширение доступа граждан к информации: - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; - Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".