Власть и собственность на землю в России: к вопросу о зависимости от траектории предшествующего развития Л.Э. Лимонов, МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» VIII конференция цикла «Леонтьевские чтения»: экономика и право 27 февраля 2009 г., Санкт-Петербург

Только 2 цитаты: «Не может земледельчество процветать тут, где никто не имеет ничего собственного» Екатерина II, «Наказ», ст. 295, 1767 г. «В России вся собственность выросла из «выпросил», или «подарил», или кого-нибудь «обобрал». Труда собственности очень мало. И от этого она не крепка и не уважается.» В.В. Розанов, «Уединенное», 1912

Ограниченность прав собственности на землю в условиях самодержавия В отличие от Западной Европы, во многом унаследовавшей римское право, в России абсолютная царская власть формируется до законодательного закрепления прав частной собственности на землю. Экономическая независимость части подданных невыгодна абсолютной власти, поэтому появление частной собственности на землю тормозится в течение нескольких веков (в течение всего московского периода и при Петре I). Необходимость поддерживать внутреннюю стабильность и внешнюю конкурентоспособность заставляет власть в 18-м, 19-м и начале 20-го веков идти на половинчатые реформы, предоставляя права собственности на землю отдельным социальным группам. Однако и к 1917 г. частная собственность на землю в России не была доминирующей. Частная собственность оставалась недостаточно специфицированной и слабо защищенной (см., например, постановление суда о передаче имения Дубровских Троекурову у А.С. Пушкина).

Структура собственности на землю в России, % 1877*1905*2008** Частная собственность, в т.ч.:24,925,87,7 физических лиц 97,4 84,8 94,6 юридических лиц 2,6 15,5 5,4 Крестьянская надельная31,035,1- Государственная, церковная, учреждений (в 2008 – государственная и муниципальная) 44,139,1 92,3 *Дроздова Н.П. История экономики России / Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5 Вып. 3 ( 19), с. 9 ** Данные Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (

Землепользование в советский период Национализация всех земель в 1917, ликвидация арендных отношений в начале 30-х гг., а в дальнейшем и отмена платы за землю (во всех формах) привели к бесплатному присвоению земельной ренты землепользователями. В этих условиях предоставление земельных участков государством означало распределение земельной ренты через механизм «бюрократического рынка». Итог: крайне неэффективное использование как сельских, так и городских земель. В городах – гипертрофия плохо используемых промзон, низкая плотность застройки и избыточное освоение новых территорий, высокие нагрузки на транспорт и инфраструктуру и их изношенность, дефицит социальной, культурно-бытовой и пр. инфраструктуры, снижение качества городской среды. Структура землепользования все далее отходила от Парето-оптимальной, присущей рыночной экономике. Переход к рыночной экономике в начале 90-ых гг. должен был стимулировать более эффективное землепользование за счет введения платы за землю, приватизации и развития земельного рынка. Однако и через 17 лет с начала реформ мы не видим существенных сдвигов в структуре землепользования и в его эффективности

Землепользование в постсоветский период Частная собственность не играет существенной роли в структуре землепользования. Паи в бывших колхозах и совхозах имеют еще меньше общего с частной собственностью на землю, чем в сельской общине до 1917 г. Рынок земельных участков не сформирован, рыночные цены земли неизвестны (за редким исключением). Не проведено разграничение основной массы земель на федеральные, субъектов федерации и муниципальные. Сохраняется юридическое и административное разделение на землю и недвижимость. Оценка земли и основанные на ней платежи никак не соотносятся с рыночными ценами, а вычисляются по искусственным нормативам и формулам.

Структура собственности на землю в России, % 1877*1905*2008** Частная собственность, в т.ч.:24,925,87,7 физических лиц 97,4 84,8 94,6 юридических лиц 2,6 15,5 5,4 Крестьянская надельная31,035,1- Государственная, церковная, учреждений (в 2008 – государственная и муниципальная) 44,139,1 92,3 *Дроздова Н.П. История экономики России / Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5 Вып. 3 ( 19), с. 9 ** Данные Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (

Особенности «частной собственности на землю» в постсоветский период В советский период собственник-государство регулировал узуфруктуариев, не заинтересованных в долгосрочной капитализации земли, создавая сложную систему ограничений и предписаний, а также иерархию контролеров для мониторинга соблюдения этих ограничений. Неэффективность такой системы по сравнению с децентрализацией прав собственности доказана Алчианом и Демсецем (1972). Приватизация не отменила сложившуюся систему государственного регулирования. Несмотря на некоторую модернизацию, она продолжает логику управления узуфруктуариями (разрешенное использование участка, унаследовавшее все основные черты целевого назначения советского времени; разработка «регламентов участка», пришедшая на смену архитектурно-планировочным заданиям (АПЗ), предпроектные согласования, запрет на некапитальные «самовольные перепланировки» и пр.). Из-за этого «частная собственность» сохраняет неэффективность, присущую государственной, а смена функционального назначения участка и интенсивности его использования практически невозможны. Живучесть этой системы регулирования объясняется интересами бюрократического аппарата, слабостью «собственников» и их расчетом на персонифицированные контакты с властью.

«Трагедия общин» Проблема регулирования и управления ресурсами общего пользования, например, пользование общим пастбищем в деревне (Хардин, 1968) ? Сколько коров должно на нём пастись? Ответ: количество, при котором получаемая от всех коров прибыль была бы максимальной. НО: каждый пользователь, действуя в своих собственных интересах, приумножает свою, а не общую, выгоду от ресурса (т.е. количество коров будет больше, чем оптимальное) Общая выгода будет не максимально возможной, а средней, т.е. имеет место нерациональное использование ресурса («трагедия общин») Пути решения проблемы: 1. Регламентация использования ресурса единоличным собственником – государством (при этом возникает сложность контроля за пользователями и за контролирующими); 2. Коллективное действие по интернализации внешних эффектов (основано на договоре пользователей о правилах, т.к. каждый понимает, что действия соседа отражаются на его выгоде)

Регулирование землепользования в рыночной экономике Регулирование землепользования в рыночной экономике связано с проблемой внешних эффектов. При чрезмерных издержках спецификации интернализация экстерналий через рыночный механизм (в соответствии с теоремой Коуза (1960)) практически нереализуема. Ресурсом общего пользования применительно к земле является качество среды (городской среды для поселений). Избежать исчерпания этого ресурса («трагедии общин») возможно лишь прибегнув к коллективному действию по ограничению негативных внешних эффектов (Остром, 1985). Примерами такого регулирования служат зональные правовые регламенты, разрабатывавшиеся первоначально общественными объединениями землевладельцев и лишь затем их разработка стала прерогативой муниципалитетов, которые привлекают к разработке и обсуждению регламентов все заинтересованные стороны.

Регулирование землепользования в России В России «Градостроительный Кодекс» предписывает муниципалитетам разрабатывать генпланы и «Правила землепользования и застройки» и проводить «общественные слушания» до их утверждения. Эти слушания, как правило, проводятся формально и не вызывают интереса землевладельцев. В сочетании со всей унаследованной от Советской Власти системой регламентации и контроля деятельности землепользователей, с асимметрией информации, с излишне детализированной разработкой планов и регламентов, эти документы оставляют массу возможностей для подмены «коллективных действий» по ограничению негативных внешних эффектов на привычную и выгодную для бюрократии систему контроля узуфруктуариев государством. Считается, видимо, что собственники, как и узуфруктуарии, не заинтересованы в долгосрочной капитализации и без постоянной опеки государства будут действовать себе же во вред. Лишь государство, в лице своих бессчетных представителей, знает, как обеспечить наибольшую эффективность использования каждого участка.

Проблемы спецификации и защиты прав собственности Регистрация прав собственности связана с высокими административными барьерами и издержками. Отсутствие сплошного межевания, накопление дефектных участков. «Самовольные перепланировки» и др. барьеры оставляют многих мелких собственников во внелегальном поле. «Пучок прав» мелких собственников слабее защищен, чем у крупных, опирающихся на персонифицированные контакты и влияющих на принятие решений государством о землепользовании и землевладении (стратегические проекты, влияние крупных застройщиков и инвесторов на разработку градостроительной документации, упрощенные процедуры освобождения участков и расселения для реализации государственных нужд с последующей передачей участков влиятельным застройщикам). Э. Де Сото (2000) показал, что в развивающихся странах массовая миграция в города из сельской местности приводит из-за административных барьеров и издержек к невозможности легализовать собственность мигрантов на землю, строения и бизнес. В России «внелегальное» существование значительной части собственности связано с процессами приватизации и избыточной регламентацией землепользователей.

Проблемы спецификации и защиты прав собственности Возможность найти нарушения в процессе приватизации любого объекта (или при выполнении инвестиционных и пр. условий) ведет к неполной легитимности практически всей собственности (это касается и крупных собственников). Все собственники в любой момент уязвимы со стороны государства (Э. де Сото (2000), рассматривая эту проблему для стран с переходной экономикой, предлагал одномоментно легализовать всю собственность, чтобы сократить долю внелегального сектора). Нецелевое использование институтов спецификации и мониторинга собственности и судебной системы чиновниками (виды нецелевого применения институтов по классификации Л. Полищука (2008): эксплуатация информационной асимметрии, манипулирование институтами, использование институтов в качестве прикрытия, подчинение институтов) ведет к их неэффективной работе и недоверию к ним со стороны общества, в том числе и со стороны собственников

Примеры Возможность изменения функциональных зон и высотного регламента под крупные проекты, в т.ч. «Охта-центр», реконструкция «Новой Голландии» (крупным собственникам проще договориться с властью, нежели мелким) Необходимость согласования даже некапитальных перепланировок в частных квартирах, что сужает права мелких собственников из-за высоких транзакционных издержек (Жилищный Кодекс РФ, 2005) Целевое назначение участков с подробным описанием возможных сфер и форм использования («возложенных специальных задач»), которое сохранилось ещё со времён СССР (в первую очередь касается промышленных зон); переход от целевого назначения к «разрешенному использованию», как правило, не снимает проблему избыточной регламентации. Упрощённая схема отчуждения недвижимости для государственных нужд, например, для реализации крупных инвестиционных проектов, в т.ч. строительства многоквартирных жилых домов («Олимпийский пакет» законов в г. Сочи, поправки в Жилищный кодекс г. Москвы, проект закона в Санкт-Петербурге и других регионах России)

Наиболее существенные сдвиги в структуре землепользования С-Петербурга за гг., % 1987 г. *2007 г. ** Акватория (водные объекты)104 Жилая и общественная застройка2116 Зеленые насаждения общего пользования165 Нежилая застройка1622 * Посчитано на основе: Народное хозяйство Ленинграда и Ленинградской области за 70 лет. Стат. сб ; Генеральный план развития г. Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 г. ( ** Посчитано на основе: данные Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Санкт-Петербургу (

Функциональная структура земель Санкт-Петербурга, % Функциональные зоны1987 Акватория10 Жилая и общественная застройка21 Зеленые насаждения общего пользования16 Леса и пр. зел. н асаждения9 Нежилые территории16 Территория ж/д3 Свободные26 Итого*:100 Функциональные зоны 2007 Земли жилой застройки7 Земли общественно-деловой застройки9 Земли промышленности13 Земли общего пользования9 Земли транспорта, связи, инженерных коммуникаций 5 Земли сельскохозяйственного использования 21 Земли особо охраняемых территорий24 Земли под участками лесного фонда- Земли под водными объектами4 Земли под военными объектами и иными режимными территориями 4 Земли под объектами иного специального назначения 1 Земли, не вовлеченные в градостроительную или иную деятельность 3 Итого*:100 * Общая площадь земель г. Ленинграда в 1987 г. – 135 тыс. га, СПб в 2007 г. – 139,9 тыс. га Народное хозяйство Ленинграда и Ленинградской области за 70 лет. Стат. сб ; Генеральный план развития г. Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 г.; данные Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Санкт-Петербургу

Некоторые выводы Существующую систему землевладения/землепользования отличает слабая спецификация и защита прав мелких собственников и детальная регламентация землепользования иерархией контролеров. Эта ситуация устраивает не только власть, но и крупных инвесторов и застройщиков, использующих поддержку государства для доступа к земельным ресурсам и регулирования застройки в своих интересах. Имеет место «нецелевое» использование институтов, заимствованных в «обществах открытого доступа» (по Д. Норту, 2005). Ресурсы общего пользования (например, качество городской среды) растрачиваются на распределение рент внутри элиты. Условия перехода к логике «коллективных действий»: превращение большей части избирателей в мелких собственников, их объединение в отстаивании своих прав, развитие местного самоуправления.

Литература 1. Дроздова Н.П Неоинституциональная концепция экономической истории России: постановка вопроса// Вестник Санкт-Петербургского Университета. Сер. 5. Вып. 3 ( 19), С. 3 – Alchian A.A. and H. Demsetz Production, Information Costs, and Economic Organization// American Economic Review Hardin G The Tragedy of the Commons// Science 162, P Коуз Р Проблема социальных издержек// Коуз Р. Фирма, рынок и право. – М.: Дело ЛТД при участии изд-ва Catallaxy. – С. 87 – Ostrom E Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. - Cambridge: Cambridge University Press. 6. Де Сото Э Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире – М.: ЗАО «Олимп-Бизнес». – 272 с. 7. Полищук Л Нецелевое использование институтов: причины и следствия// Вопросы экономики, 8, С. 28 – North D.C., Wallis J.J., Webb S.B., Weingast B.R Limited Access Order in the Developing World: A New Approach to the Problems of Development. World Bank. Policy Research Working Paper 4359.