Институт мегарегулятора в финансовом секторе: формирование российской модели Москва, Март 2013 Александр Хандруев

2 Что такое мегарегулятор на рынке финансовых услуг? Кросс-секторальная модель регулирования и надзора в финансовом секторе, основанная на полной или частичной (модель «Твин пикс») интеграции надзорных полномочий в одном или двух ведомствах.

3 Институт мегарегулятора: цифры и факты Первой институт мегарегулятора создала Норвегия (1986 г.). За ней последовали Исландия и Дания (1988), а затем Швеция (1991). Среди крупных стран первыми на путь создания мегарегулятора встали Великобритания (1998) и Германия (2002). По оценкам, к настоящему времени на модель интегрированного надзора перешли более 55 государств.

4 Мотивы создания института мегарегулятора На ранних этапах главным мотивом была оптимизация расходов на реализацию надзорных полномочий. Этот мотив был характерен для небольших стран. На последующих этапах доминирующим мотивом стало осуществления надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе. В настоящее время основным мотивом становится снижение угрозы системных рисков, минимизация риска недобросовестного поведения (moral hazard). 4

Уроки глобального финансового кризиса - недооценка угроз, связанных с аккумулированием и реализацией системных рисков, главным образом в банковской сфере; - недостаточная эффективность надзорных требований и регулирования деятельности системно- значимых финансовых посредников (проблема Too big to fail); - «мягкое» антимонопольное регулирование сделок M&A. 5

6 Новый вектор в изменении организационных форм надзора и регулирования финансового сектора Усвоение уроков глобального финансового кризиса + накопленный опыт функционирования мегарегулятора = повышение роли центральных банков в моделях интегрированного надзора.

Изменение организационных форм надзора и регулирования финансового сектора: пример Великобритании В 1998 году большинство надзорных полномочий Банка Англии было передано Службе по надзору за сектором финансовых услуг (FSA – Financial Services Authority); Неэффективная координация действий Казначейства, FSA и Банка Англии привела к развалу института мегарегулятора; В феврале 2011 г. на базе совета директоров Банка Англии создан временный Комитет по Финансовой Политике; В 2012 году создано Управление Пруденциального Регулирования (Prudential Regulation Authority), подотчетное Банку Англии; Надзор по текущему ведению бизнеса закрепляется за вновь созданным Управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority). Таким образом, в Великобритании реализуется модель «Твин пикс». 7

Изменение организационных форм надзора и регулирования финансового сектора: пример Германии 1 мая 2002 г. произошло слияние трех федеральных надзорных ведомств, результатом чего стало появление нового единого надзорного органа - Федерального ведомства финансового надзора (BAFin); Президент BAFin назначается президентом Германии на неограниченный срок; Законодательством не предусмотрено финансирование BAFin за счет средств бюджетов; В рамках BAFin расширены полномочия Дойче Бундесбанка. 8

Изменение организационных форм надзора и регулирования финансового сектора: пример США - В гг. произошло частичное перераспределение надзорных функций; - В соответствии с Законом Додда-Фрэнка полномочия по координации действий регуляторов возложены на созданный межведомственный Совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council); - Повышена роль ФРС в надзорном процессе, прежде всего в отношении системно-значимых финансовых посредников Предложение о переходе к мегарегулятору поддержки не получило. 9

Изменение организационных форм надзора и регулирования финансового сектора: пример Ирландии В 2003 г. единый надзорный орган в этой стране создан внутри центрального банка на основе его надзорного блока. Однако мегарегулятор имел свой Совет директоров, назначаемый министерством финансов страны. Неэффективная координация ведомств привела к тому, что в 2010 г. был принят закон, по которому все функции закреплены за центральным банком и образован единый совет директоров. В отличие от Великобритании Ирландия не пошла по пути создания модели «Твин пикс». 10

Мегарегулятор на базе центральных банков Близкие к Ирландии модели надзора регулирования финансового сектора реализованы в Сингапуре, Саудовской Аравии, Казахстане, Чехии и в других странах. В настоящее время модель единого регулятора на базе центральных (национальных) банков действует в 13 государствах. 11

Институт мегарегулятора в России: история вопроса 1999 год- инициатива о создании мегарегулятора не вышла за стены профильного комитета Госдумы; 2006 год – подготовлен законопроект о создании мегарегулятора в рамках профильного комитета Госдумы, рассмотрение которого было отложено на неопределенный срок; 2011 год – частично реализуется модель интегрированного регулятора: Федеральная служба страхового надзора присоединяется к ФСФР; 2012 год – вновь ставится вопрос о создании единого регулятора на рынке финансовых услуг. 12

Ключевые доводы в пользу реформирования надзора и регулирования в финансовом секторе Российской Федерации Усиление потенциала системных рисков в глобализированной экономике; Возрастание требований к качеству надзора и регулирования в финансовом секторе; Устранение межведомственных барьеров и повышение инвестиционной привлекательности российского финансового рынка. 13

Хронология принятия решения о формировании единого регулятора в финансовом секторе на базе Банка России август 2012 – на совещании в Правительстве Минфину поручено подготовить предложения о реформировании регулирования в финансовом секторе; Ноябрь 2012 – варианты реформы обсуждаются на заседании Открытого правительства и рабочих встречах экспертного сообщества; Январь 2013 – на Расширенном заседании правительства принимается решение о создании мегарегулятора на базе Банка России. 14

Выбор возможных вариантов Вариант 1: концентрация в ФСФР всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций); Вариант 2: преобразование ФСФР в Агентство по финансовым рынкам при Банке России с передачей ему всех регулятивных и надзорных полномочий (в том числе, возможно, кредитных организаций); Вариант 3: концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий в Банке России с преобразованием ФСФР во внутреннюю структуру Банка России. 15

16 Аргументы «Pro» и «contra» создания мегарегулятора в финансовом секторе ПРЕИМУЩЕСТВАНЕДОСТАТКИ Осуществление надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе; Благодаря мониторингу всей финансовой системы быстрее выявляются угрозы системных рисков; Позволяет снизить возможности регулятивного арбитража; Оптимизация расходов на осуществление надзорных процессов. Потери в эффективности надзора в переходный период; Недостаточный учет специфики отдельных секторов финансового посредничества и возможный конфликт интересов; Бюрократизация принятия решений и «запаздывание обратной связи» Экономия на издержках может оказаться не такой уж заметной.

Количество и структура финансовых организаций поднадзорных ФСФР Организации 1. Профессиональные участники рынка ценных бумаг Негосударственные пенсионные фонды Управляющие компании ПИФ и НПФ Биржевые посредники Субъекты страхового дела Микрофинансовые организации Кредитные потребительские кооперативы Нет данных 8. Бюро кредитных историй26 17

Основные этапы перехода к мегарегулятору в финансовом секторе К июню внести изменения в законодательную базу о передаче Банку России функций единого регулятора на рынке финансовых услуг; К началу завершить передачу функций ФСФР Банку России. 18

Институт мегарегулятора в России: проблемы и решения 1. Как будут распределены полномочия между Минфином и Банком России? 2. Как будет учитываться специфика надзора на различных сегментах финансового сектора и решаться проблема конфликта интересов в рамках мегарегулятора? 3. До каких пределов возможно делегирование части надзорных полномочий саморегулируемым организациям ? 4. Как будут увязываться цели инфляционного таргетирования и задачи обеспечения стабильности в финансовом секторе 5. Будет ли способен мегарегулятор противодействовать риску недобросовестного поведения (moral hazard) финансовых посредников и не станет ли он ведомством по защите групповых интересов? 19

Возможная система надзора и регулирования финансового сектора в России Совет по финансовой стабильности под эгидой Минфина Единый регулятор на базе Банка России Саморегулируемые организации Независимые консультативные советы 20

Организационная структура Банка России (принципиальная схема) 21 Совет Директоров Комитет банковского надзора Комитет финансового надзора Комитет по денежно- кредитной политике

Спасибо за внимание!