ОБЗОР ПОЛИТИКИ И ПРОЦЕДУР ВСЕМИРНОГО БАНКА В ОБЛАСТИ ЗАКУПОК Департамент операционной политики и страновых услуг Март 2012 года

Проводимая Банком политика в отношении закупок в рамках операций, финансируемых за счет средств МАР и МБРР: Была разработана в первые годы существования Банка Была ориентирована на содействие крупномасштабным инвестициям в инфраструктурные отрасли Была основана на принципах учета соображений экономического характера и эффективности, равных возможностей, стимулирования национальной промышленности и прозрачности Главная отличительная черта: международные конкурсные торги (МКТ) В торгах могут участвовать подрядчики из всех стран – членов Банка (без ограничений) Торги обязательны для всех крупных и комплексных трансакций Другие возможные методы Национальные конкурсные торги (НКТ) также открыты для подрядчиков без ограничений Закупки в свободной торговле на основе сравнения цен, объявленных тремя поставщиками Ряд других методов (ОМТ, ГЧП, ФП, РС, выполнение целевых работ, АЗ, закупки у учреждений ООН, закупки на основании эффективности, участие общин в закупках) Особые процедуры закупки консультационных услуг на основе отбора по качеству и/или стоимости В исключительных случаях – торги, не связанные с проведением конкурса Нынешняя политика 2

Банк не является стороной процесса предоставления подряда. Вместо этого Банк: Определяет, каким образом заемщики обязаны проводить закупки, опираясь на разработанное Банком Руководство и, в случае МКТ, типовую конкурсную документацию Оценивает потенциал заемщиков и потенциальные риски при проведении закупок по проектам Помогает заемщикам в подготовке планов закупок по проектам Осуществляет надзор за предусмотренными этапами процедуры закупок и сообщает об «отсутствии возражений» в отношении осуществления всех крупных и дорогостоящих контрактов, многих контрактов средней величины (ввиду высоких рисков), а также всех случаев, в которых допускались исключения из процедуры открытого конкурса. Банк проводит также выборочные проверки контрактов меньшего масштаба Предоставляет консультации по техническим вопросам и финансовые средства для содействия заемщикам в наращивании потенциала и проведении реформ в сфере закупок Роль Банка 3

В г.г. Банк: Зарезервировал 43 млрд. долл. США на осуществление 360 новых проектов и программ в сфере развития Оказал поддержку в реализации более чем 1800 проектов в 120 странах, в каждой из которых действует собственная национальная система закупок Предоставил около 7 млрд. долл. США в рамках примерно отдельных контрактов Провёл предварительное рассмотрение и заявил об «отсутствии возражений» в отношении 9700 новых контрактов на общую сумму 13,6 млрд. долл. США Половина стоимости этих контрактов пришлась на их небольшую часть – 100 крупнейших контрактов На осуществление этой процедуры надзора было израсходовано 60% административного бюджета, выделяемого на закупки Провёл последующее рассмотрение еще 9000 новых контрактов на общую сумму 1,4 млрд. долл. США Рассмотрел 52 случая закупок, совершенных с нарушением установленных процедур, и 359 жалоб от участников конкурсов Область закупок в г.г. 4

С течением времени Банк изменял и пересматривал свою политику с целью ее адаптации к: Изменяющимся потребностям заемщиков, экономической ситуации, наиболее эффективной практике и технологиям Секторам и инструментам Банка и способам обеспечения развития и содействия ему Существенные изменения были проведены с целью: Расширения методов закупок и спектра допустимых расходов Усиления внимания к случаям мошенничества и коррупции Учета рисков и потенциала заемщиков Приняты новые международные обязательства, предусматривающие: Использование страновых систем Гармонизацию политики, проводимой партнерами в области развития, в частности, многосторонними банками развития Последние изменения в Руководство были внесены в январе 2011 года, но мир продолжает меняться, и Банк меняется вместе с нимизменения в Руководство Изменение политики 5

Обзор политики предпринимается в ответ на новые требования, исходящие из: – меняющегося глобального операционного контекста, – разнообразных и меняющихся потребностей клиентов, и – меняющеогся бизнеса и инструментов, которые сегодня предлагает Банк для продвижения развития. Настоящий обзор предпринимается как часть программы модернизации Банка и реформ инвестиционного кредитования. 6 Почему необходим настоящийобзор Почему необходим настоящий обзор

Глобализация почти стерла различия между подрядчиками из развитых и развивающихся стран Участники торгов на проведение работ и поставки товаров и услуг, финансируемых за счет средств Всемирного банка, всё чаще представляют страны-заёмщицы На долю компаний из стран-заёмщиц в настоящее время приходится примерно 80% контрактов, надзор за которыми осуществляет Всемирный банк, тогда как в начале 1990-х годов этот показатель составлял примерно 60% Компании, зарегистрированные в странах-заёмщицах, получили в годах контракты, стоимость которых составляла 74%, а количество – 83% от всех контрактов, заключенных в рамках МКТ Государственно-частные партнерства (ГЧП) и аутсорсинг создали новые направления взаимодействия между государством и частным сектором, что привело к изменению характера договорных отношений и порядка проведения государственных закупок Меняющийся мир 7

Появилось новое понимание государственных закупок и их организации Всё больше стран сегодня рассматривают государственные закупки как стратегическую функцию государства и инструмент управления государственным сектором, а не только как управленческую процедуру, требующую соблюдения Больше внимания уделяется качеству работы и получению «большей отдачи от вложенных денег», в том числе в сфере контроля за исполнением контрактов, и меньше – выполнению только ради выполнения Все шире используются нетрадиционные методы государственных закупок, новые формы взаимодействия с поставщиками и платформы электронных закупок Учитывая уязвимость государственных закупок для мошенничества и коррупции, с новой силой осознаётся необходимость вести борьбу с этими явлениями и за честное ведение дел 8 Меняющийся мир

Помимо разработанного Банком Руководства, заемщики Банка всё шире руководствуются в своих действиях новыми договорами и конвенциями, определяющими порядок государственных закупок Многие из них заключили региональные соглашения со своими соседями и торговыми партнерами Число стран-заемщиц, присоединившихся к Соглашению ВТО по правительственным закупкам (СПЗ) или имеющих статус наблюдателя, достигло 21 Еще 20 стран-заемщиц приняли законы, в основу которых положен Типовой закон ЮНСИТРАЛ о государственных закупках Ряд стран-заемщиц из Восточной Европы либо являются членами Европейского Союза и действуют на основании законов, которые должны соответствовать Директивам ЕС, либо постепенно принимают такие законы 159 стран подписали Конвенцию Организации Объединенных Наций по борьбе с коррупцией 9 Меняющийся мир

120 стран-заемщиц Банка непохожи друг на друга, но все, в той или иной мере, стремятся реформировать свои национальные системы закупок Совместно с партнерами в области развития Банк провел оценки национального потенциала в области закупок почти по всем странам-заемщицам, и эти страны при поддержке Банка приняли планы действий для улучшения существующего положения Растут рейтинги потенциала государственного сектора, особенно заметно – в странах с высоким уровнем дохода и с уровнем дохода выше среднего Серьезные проблемы по-прежнему сохраняются в нестабильных и затронутых конфликтами странах, во многих малых странах и даже в некоторых отраслях и институтах стран с более существенным потенциалом Многие страны стремятся улучшать сложившееся положение и внедрять новые инструменты и платформы электронных закупок, чтобы воспользоваться выгодами, которые дает выход на крупные глобальные рынки, а также повышение эффективности и ускорение процедур 10 Меняющийся мир

После того, как Всемирный банк впервые утвердил свою политику в области закупок, многое изменилось На начальном этапе половину кредитных ресурсов Банка направлялась всего в две отрасли – транспорт и энергетику Сегодня Банк играет важнейшую роль в поддержке водоснабжения, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, социальной защиты, развития общин и управления государственным сектором, а также развития инфраструктуры Созданы новые кредитные инструменты Новые инструменты инвестиционного кредитования, например, чрезвычайные займы Займы на цели поддержки политики в области развития (ЗПР), гарантии и финансирование по Программе, ориентированной на достижение результатов Разработаны новые механизмы реализации Механизмы отраслевого масштаба, а также на основе достигнутых результатов или эффективности ГЧП и другие механизмы партнерства Развитие силами общин Обусловленные трансферты и гранты 11 Меняющийся Всемирный банк

Банк расширил перечень статей финансирования, включив в него Большинство работ, товаров и услуг, приобретаемых на местах (в соответствии с Руководством Банка в сфере закупок) Заработную плату, текущие расходы, периодические статьи расходов Гранты и иные трансферты Укрепился внутренний потенциал Банка По сравнению с 1990-ми годами количество сотрудников, занимающихся закупками, выросло более чем в два раза, и примерно 70% этих сотрудников работают в страновых представительствах Разработаны новые инструменты и средства, в том числе методы оценки институционального потенциала, определения рисков при закупках и работы с жалобами 12 Меняющийся Всемирный банк

Прежние обзоры политики и процедур в области закупок рассматривались по мере их возникновения, постепенно и последовательно. Однако вносившиеся изменения со временем сделали осуществление политики и практики Банка затратным по времени и чрезмерно усложненным процессом. Политика и процедуры Банка по-прежнему хорошо подходят для крупномасштабных инвестиций, однако менее оптимально адаптированы к другим ситуациям Использование страновых систем, гармонизация, реформирование системы закупок: успехи налицо, но движение вперед идет неравномерно. Это требует от Банка отказаться от «универсального» подхода к политике в области закупок и самим закупкам и более оптимально учитывать различные факторы риска и уровни потенциала, а также создает основу для реформирования страновых систем закупок и наращивания потенциала. Возникли новые проблемы, например, обеспечения качества по разумной цене, оптимального соответствия поставленным целям, экологически и социально ответственных закупок, технологий и иных инноваций Проблемы 13

В соответствии с программой модернизации внутренних процедур и стратегий Банка, преследуются следующие цели: Реже применять принцип «универсальности» и чаще – «целенаправленности» Уделять больше внимания рискам и управлению рисками Шире использовать страновые системы там, где это возможно, и обеспечивать бóльшую гармонизацию с политикой партнеров в области развития Усиливать инновации и гибкость Повышать внимание к вопросам управления и борьбы с коррупцией Повышать результативность и общую эффективность Решение проблем 14

Цель обзора 15 Все эти факторы являются обоснованием для детального анализа и обзора политики и процудур закупок Банка и на их основе создания концепции политики,которая бы работала в будущем. Цель заключается в обеспечении продолжения применения политики закупок Банка в отношении: Широкого спектра клиентов с различным потенциалом и различными потребностями Широкого спектра рисков Широкого спектра инструментов, механизмов поставок и способов ведения бизнеса Широкого спектра операций – крупных и малых, простых и сложных, разовых и регулярных

Общий отправной пункт Первый этап диагностики, представленный в «Исходном документе для обсуждения» Обзор должен Носить комплексный характер, быть методически обоснованным и основанным на фактических данных Использовать в качестве вспомогательных материалы, предоставленные странами-заемщицами и национальными органами, занимающимися закупками, директивными органами, специалистами-практиками, двусторонними и многосторонними партнерами в области развития, международными организациями, представителями частного сектора и торгово-промышленными ассоциациями, организациями гражданского общества, экспертами и учеными Использовать результаты оценки, проводимой параллельно ГНО Обзор будет проводиться в два этапа, чтобы обеспечить возможность: Проведения широких консультаций, обмена опытом и идеями в рамках Банка и с внешними заинтересованными сторонами Проведения дополнительных аналитических исследований, сопоставления эффективности и сбора фактических данных Выработки единых подходов к глобальной концепции политики до вынесения рекомендаций относительно конкретных изменений в Руководство и его применение, равно как и в модель надзора, которой придерживается Банк Подход 16

Основная цель обзора заключается в определении дальнейшего пути, который позволил бы Банку и далее Выполнять свои фидуциарные обязательства согласно Статьям соглашения Банка Удовлетворять потребности заемщиков и Банка как учреждения, содействующего процессу развития Повышать роль Банка в распространении наиболее эффективной практики и установлении международных стандартов Добиваться прогресса в области использования страновых систем и гармонизации В рамках этого процесса нам потребуется Обеспечить стратегическую увязку политики закупок Банка с программой его модернизации и его более широкими политическими целями Определить приоритетные цели этой политики Четко сформулировать задачи и матрицу результатов, поддающуюся мониторингу и измерению Выявить конкурирующие друг с другом цели и определить их возможный баланс Общее направление 17

Этап 1 Май-сентябрь 2012 года Публичные консультации. Онлайновые и очные, с целью получения предложений о подлежащих рассмотрению вопросах и мнений о ключевых принципах внесения изменений в политику Банка. Начальная оценка и обоснование необходимости обзора изложены в Исходном документе для обсуждения. Создание (в июне 2012 года) Международной консультативной группы по закупкам, в состав которой войдут представители клиентов, предпринимательского сообщества, гражданского общества, двусторонних и многосторонних учреждений, работающих в области развития, а также международных организаций, таких, как ВТО, ОЭСР и ЮНСИТРАЛ. Группа будет консультировать Банк относительно сферы охвата обзора, его выводов и рекомендаций по его итогам. Ряд исследований и сопоставительных анализов, а также обобщение уроков и опыта внедрения инноваций в процесс государственных закупок. Октябрь 2012 года Обобщение всех полученных откликов и публикация резюме на веб-сайте Публикация на веб-сайте выводов и наметок руководящих принципов. Публикация на веб-сайте итоговых вариантов исследований. Ноябрь-декабрь 2012 года Подготовка, на основе оценок, исследований, мнений экспертов и консультаций, проекта глобальной концепции и руководящих принципов пересмотра политики Банка в области закупок. Начало 2013 года [месяц уточняется] Обсуждение Советом исполнительных директоров проекта глобальной концепции и руководящих принципов пересмотра политики и процедур Банка в области закупок Сроки 18

Сроки 19 Этап 2 Март-апрель 2013 года Консультации. Онлайновые, с целью получения откликов на проект глобальной концепции и руководящих принципов и предложений относительно пересмотра политики Банка в области закупок. Май 2013 года Публикация резюме полученных откликов на веб-сайте Июнь-сентябрь 2013 года Консультации. Онлайновые и в форме отдельных рабочих совещаний, с целью получения предложений относительно механизмов осуществления и внесения изменений в Руководство по закупкам Октябрь 2013 года Публикация резюме полученных откликов на веб-сайте. Изложение концепции и аспектов, требующих пересмотра. Конец 2013 года – начало 2014 года Обсуждение Советом исполнительных директоров предлагаемой концепции и конкретных изменений, которые предлагается внести в политику и процедуры, Руководство и механизмы осуществления.

Для дискуссии 20 Следует ли предпринимать следующие действия, и если да, то как это лучше всего сделать: Внедрять инновационные подходы, например, обеспечение качества по разумной цене и оптимальное соответствие поставленным целям Повысить гибкость, уделяя особое внимание процессу реализации и «способам решения» Отказаться от «универсального» подхода и более оптимально учитывать различные факторы риска и уровни потенциала Проводить различие между результатами и процессами и поддерживать необходимый баланс между соблюдением процедур, управлением риском, потенциалом заемщиков, качеством работы и результатами Обеспечивать устойчивость закупок (оценки качества и оценки в ходе реализации проекта) Изучить возможности, которые предоставляют электронные закупки Создать платформу для реформирования системы закупок в стране и наращивания потенциала Создать комплексную систему фидуциарного контроля и возмещения ущерба Изучить возможности дальнейшего использования страновых систем и гармонизации, в том числе в рамках Группы организаций Всемирного банка Повысить рентабельность и учитывать, как это отразится на организационной структуре, хозяйственных процессах, ресурсах и уровне профессиональных навыков как заемщиков, так и Банка

Анализ, представленный в Исходном документе для обсуждения, охватывает важнейшие вопросы и предметы озабоченности, которые следует рассмотреть в рамках обзора. Имеются ли какие-либо иные проблемы, которые следовало бы попытаться решить в рамках обзора? Внедрение какого рода изменений следовало бы иметь в виду Банку при обновлении его политики в области закупок, принимая во внимание новые концепции государственных закупок и более широкий контекст оптимальной практики управления государственным сектором? Как Банк может наилучшим образом обеспечить целевое использование предоставляемых им средств с учетом неодинаковых уровней риска и потенциала у различных заемщиков? В Исходном документе для обсуждения подчеркивается многообразие потребностей, которые сегодня удовлетворяют закупки, и ситуаций, в которых они осуществляются, – многообразие отраслей, инструментов, механизмов поставок и клиентов с различной институциональной структурой и условиями управления. Какие рекомендации могли бы помочь Банку наилучшим образом адаптировать его требования в отношении закупок к этим многообразным и разнящимся потребностям и нуждам? Вопросы для обсуждения 21

Что мог бы сделать Банк для упрощения и рационализации его нынешней политики, а также для использования потенциальных выгод от системы электронных закупок и инструментария на основе ИТ? Международное сообщество едино во мнении относительно необходимости использования страновых систем и гармонизации политики, проводимой партнерами в области развития. Что может Банк сделать для активизации использования страновых систем и гармонизации политики его партнеров? Каковы Ваши предложения относительно способов мониторинга и оценки политики Банка в области закупок, а также определения её воздействия и результативности? Есть ли у Вас какие-либо иные предложения, которые могут помочь Банку в разработке проекта новой концепции политики и руководящих принципов пересмотра политики Банка в области закупок? Вопросы для обсуждения 22

Посетите веб-сайт Банка, поделитесь мнением, ознакомьтесь с новыми объявлениями и публикациями. Благодарим за участие Ваши мнения и предложения 23