Экологическая промышленная политика Экологическая реформа

РЕЕСТР НПА В СФЕРЕ ПРОМЭКОЛОГИИ (6 уровней «под законности») 2 Реестр НПА

«НИТЬ» ВЗАИМОСВЯЗАННЫХ НПА В СФЕРЕ ПРОМЭКОЛОГИИ. ПРИМЕР 1. 3

КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПОНЯТИЙ В КОМПЛЕКСЕ НПА В СФЕРЕ ПРОМЭКОЛОГИИ Всего понятий выделено – 396 Дефектов: Понятий, которые не имеют определений Порочных логических циклов - 8 Понятий, определения которых замкнуты в порочные циклы - 19 Тавталогий - 12 Пар и троек омонимов - 6 и 2 Пар и троек синонимов - 4 и 1 Понятиям даны слишком «широкие» или «узкие» определения - 30 Определений двусмысленных, не ясных или некорректных (из них следуют не соответствующие реальности выводы) - 80 ИТОГО ~60 понятий корректны

«КАРТА ПОНЯТИЙ» В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ ЭКОЛОГИИ (10 уровней конкретизации определений) Карта понятий - Общая 5

КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ СИСТЕМЫ (АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ) 1. Документация предприятия в области охраны окружающей среды ( без учета специфики предприятия).Документация предприятия в области охраны окружающей среды ( без учета специфики предприятия). 2. Документация предприятия в сфере охраны окружающей среды (на примере УГМК).Документация предприятия в сфере охраны окружающей среды (на примере УГМК). 3. Общая документация предприятия в сфере охраны окружающей среды (на примере УАЗа).Общая документация предприятия в сфере охраны окружающей среды (на примере УАЗа). 4. Схема взаимодействия экологической службы предприятия с государственными органами при получении разрешения на сброс загрязняющих веществ.Схема взаимодействия экологической службы предприятия с государственными органами при получении разрешения на сброс загрязняющих веществ. 5. Порядок разработки, согласования и утверждения НДС.Порядок разработки, согласования и утверждения НДС. 6. Схема систем водопотребления и водоотведения (согласно Приказу МПР 205).Схема систем водопотребления и водоотведения (согласно Приказу МПР 205). 7. Сведения об использовании воды по форме 2-тп (водхоз).Сведения об использовании воды по форме 2-тп (водхоз). 8. Необходимые документы и действия предприятия по предоставлению отчетности по формам 3.2, 3.3, 6.2, 6.3. Необходимые документы и действия предприятия по предоставлению отчетности по формам 3.2, 3.3, 6.2, 6.3. ~ 100 разрешительных документов ~100 шагов в разрешительных процедурах До 1,5 лет на получение разрешений Схемы разрешительных процедур

КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ СИСТЕМЫ (ПЛАТЕЖИ) 7 По оценкам экспертов, фактические платежи предприятий выше штрафов в 3-10 раз

Выводы и оценка существующей системы охраны окружающей среды

ОЦЕНКА СИСТЕМЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (в обеспечение ст.42 Конституции РФ) Система не обеспечивает достижения качественной среды обитания Система не встроена в процессы стратегического планирования развития территорий и отраслей Система не предполагает ответственности госорганов и должностных лиц за состояние среды обитания Система не в полной мере обеспечивает выполнение экологических обязательств РФ по международным договорам Функционирование системы обходится государству и бизнесу более чем 300 млрд.рублей (госаппарат, бизнес, подготовка документов, неофициальные траты), а сборы в бюджет 30 млрд.руб. 9

ИДЕОЛОГИЧЕСКИЕ ДЕФЕКТЫ СИСТЕМЫ ОХРАНЫ ПРИРОДЫ Система нацелена на охрану отдельных объектов и компонентов природной среды, не учитывая целостность среды обитания Регулирование основано на принципе «нулевого воздействия», что нереализуемо для хозяйственной деятельности Оценка в системе основана на негодных концептах «качества окружающей среды» и «негативного воздействия на окружающую среду» Система не поддерживает институционально достижение баланса экономических, экологических и социальных интересов Система не отреагировала на проведенные в стране реформы и возникшие гражданско-правовые институты, не дает применять современные организационные, правовые и финансовые механизмы 10

ОЦЕНКА ПОДХОДОВ, ПРИМЕНЯЕМЫХ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ООС Система совершенствуется путем принятия новых НПА без устранения идеологических и понятийных дефектов Совершенствование не проникает на нижний уровень нормативных актов (приказы, положения и регламенты министерств и ведомств, нормы, методики и иные документы прямого действия) Система не ориентирована на одновременное и синхронизированное совершенствование публичных образований (ИОГВ) 11

ПРОГНОЗ РАЗВИТИЯ СОБЫТИЙ (ПРИ СОХРАНЕНИИ ДЕФЕКТОВ СИСТЕМЫ И ПРИМЕНЯЕМЫХ ПОДХОДОВ К ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ) Планируемые показатели качества среды обитания не улучшатся Абсурды останутся и во многом усилятся Неформальное («подковерное») урегулирование разовьется дальше Бюджетные расходы не дадут желаемого результата Конкурентоспособность предприятий снизится Вновь принимаемые законы усугубят имеющиеся проблемы 12

Модель промышленного экологического отношения ХД оказывает воздействие на ЭС При организации новой хозяйственной характер и объем оказываемого воздействия меняется Воздействие вызывает изменение физико- химических и биологических процессов экосистемы. В результате воздействия происходит изменение в экосистеме Изменения ЭС меняет течение процессов ЖД и ХД на территории Изменение процессов приводит к последствиям для субъектов Последствия могут быть как позитивными, так и негативными

Модель территории принятия решения

Ключевые изменения в экологическом нормировании 15

Пересмотр состава и границ применимости нормативов ПДК Исключение несуществующих в среде веществ из перечней ПДК например: кристаллогидраты, растворимые соли, оксиды, пероксиды, в водной среде не существующие CuSO4, CaO2, PCl3, PCl5 Исключение товарных наименований и смесей из перечней ПДК например: Композиция "Дон-52, Алмазис 600 г/кг Стандартизация наименований веществ с учетом международных стандартов Наименования нормируемых химических веществ должны соответствовать определенной номенклатуре (IUPAC, CAS-N) Пересмотр значений нормативов ПДК и способов их формирования с учетом расхождений между РФ и Европой/ВОЗ/США Пересмотр институциональных мер и методик разработки / обоснования нормативов ПДК – Введение системы оценки и межведомственной экспертизы действующих и разрабатываемых нормативов – Разграничение области применения санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных ПДК для нормирования воздействия промышленности 16

Пересмотр количества нормативов ПДК 17

Разработка нормативов качества среды Нормативы качества среды должны разрабатываться: для каждой субъектной задачи для каждого компонента среды для каждого компонента территории

Оценка допустимой нагрузки 19 Позволит учесть уровень текущего загрязнения Позволит осуществлять экологически обеспеченное планирование развитие территорий

Внедрение комбинированного подхода в нормировании Технологические нормативы должны использоваться в комбинации с оценкой допустимой антропогенной нагрузки – это позволит избежать ситуации, когда нерегулируемое число предприятий с НДТ приведут к ухудшению качества среды обитания на территории

Ключевые изменения в системе экологических разрешений

ЮРИДИЧЕСКАЯ ТОЧКА ЗРЕНИЯ НА «РАЗРЕШЕНИЕ» 22 В 7-ФЗ единственное упоминание «разрешения» – это в ст.23 ( «установление лимитов на основе разрешений», «выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений») В правовом поле «разрешение» не определено (только в ГсК РФ введено «разрешение на строительство»). Т.е. речь идет о решении, которое закрепляется приказом Разрешение как отдельный документ – излишне

Разрешительные процедуры. Отказ от процедуры индивидуального нормирования 23 Выдача разрешения должна быть предметом ведения субъекта РФ Объем воздействия – предмет баланса интересов бизнеса и населения (представленного властью)

Совершенствование разрешительных процедур 24 (а) Сокращение длительности разрешительных процедур (в т.ч. сокращение нормативно закрепленных сроков, фиксация сроков для неурегулированных частей, сокращение сроков повторных рассмотрений, установление ведущего органа и ответственности за срок) (б) Сокращение количества шагов внутри процедур (в т.ч. устранение процедур, не относящихся к разрешению, внедрение механизмов коллегиального согласования, дифференциация процедур и сроков в зависимости от предприятий, введение типовых разрешений для типовых установок / предприятий) (в) Сокращение количества согласующих органов исполнительной власти (ОИВ) (в т.ч. прямое и непротиворечивое нормативное закрепление перечня согласующих ОИВ, приведение в соответствие полномочий ОИВ их сферам ответственности (в т.ч. устранение дублирования) путем перераспределения полномочий) (г) Отказ от «индивидуального» нормирования (там, где это возможно), на котором строятся действующие разрешительные процедуры (необходимо строить разрешительную процедуру в форме трехстороннего соглашения (как в европейских странах). Предметом соглашения является базовое (действующее) значение воздействия, объем снижения воздействия в период разрешения и программа мер по снижению воздействия и компенсации вреда) (д) Передача разрешительных полномочий (там, где это возможно) на уровень субъекта Федерации (Субъект определяет объем разрешенного воздействия с учетом текущей нагрузки на территорию, социальной значимости и планов развития территории)

Ключевые изменения в экологических платежах

Модельная точка зрения на роль и место платежей 26

Совершенствование системы платы 27 Для перевода на действительный принцип «загрязняющий компенсирует вред» необходимо: перестроить систему нормирования и контроля (они должны обеспечить доказательность нанесения вреда субъектам) разработать корректные методики доказательства и оценки вреда / ущерба перестроить правовую систему урегулирования вреда * Необходимо разработать

Внедрение «Индекса воздействия» для целеполагания и расчета платежей

Совершенствование системы платы 29

Совершенствование системы платы 30

Совершенствование системы платы 31 (а) Устранение абсурдов в принципах расчета платы (в т.ч. переход со сверхлимитных платежей к штрафам за сверхлимитное воздействие, использование линейного коэффициента пониженной ставки в пределах ПДВ) (б) Повышение эффективности администрирования платы (в т.ч. сокращение списка контролируемых загрязняющих веществ, сокращение списка плательщиков) (в) Внедрение возвратного механизма расходования платы предприятиями на меры по снижению воздействия (в расходования платы предприятиями на меры по снижению воздействия (сейчас он не работает)) (г) Переход на гражданско-правовые формы компенсации вреда / ущерба (смещение веса с платы на штрафы и компенсацию ущерба) (для чего необходимо перестроить систему нормирования и контроля (они должны обеспечить доказательность нанесения вреда субъектам), разработать корректные методики доказательства и оценки вреда / ущерба, перестроить правовую систему урегулирования вреда) (д) Внедрение «индекса воздействия»

Ключевые изменения в экологическом контроле

Выводы по контролю Синонимия экологического контроля и экологического надзора в сфере регулирования экологических отношений (в отличие от других сфер регулирования) Неоптимальность распределения полномочий и ответственности между контролирующими ОИВ по разным объектам контроля Несоответствие мощности системы контроля количеству объектов контроля (недостаточно мощная) Низкая достоверность результатов контроля 33

ПЕРЕСМОТР ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОИВ. ПРИНЦИПЫ

ПЕРЕСМОТР ОБЪЕКТОВ И ПРЕДМЕТА КОНТРОЛЯ. ПРИНЦИПЫ

Упрощение процедур и технологий контроля, дифференциация объектов контроля. Принципы 36

Повышение достоверности результатов контроля. Принципы

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЦЕЛЕПОЛАНИЕ ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ЭКСПЕРТИЗЫ Экспертиза как компетенция Она не государственная и не частная, она – «компетентностная» Роль эксперта – не нормоконтролер, не аудитор Роль эксперта – не ученый Эксперт дает ОЦЕНКИ рисков наступления вреда/ущерба Эксперт рискует своим именем и профкарьерой Государство должно заказывать экспертизу для выполнения своих конституционных обязательств в благоприятной среде обитания для граждан, в том числе будущих поколений, за свои БЮДЖЕТНЫЕ деньги. И рассматривать оценки эксперта при принятии РАЗрешение. Бизнес может заказывать Экспертизу – для управления своими рисками компенсации ущерба 39

ТРЕБОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РЕШЕНИЙ 40

Отличие: ГГЭ – соответствие нормам, ЭЭ – прогноз и оценка последствий

Совершенствование оценки воздействия на окружающую среду 42

Совершенствование оценки воздействия на окружающую среду 43

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ Предмет политики – новые правила регулирования в сфере промышленных экологических отношений, а также идеи и механизмы по созданию новой системы регулирования Объект регулирования – промышленное экологическое отношение, понимаемое как составное субъект-субъектное отношение: (субъект хозяйственной деятельности воздействие среда и ее изменение субъект жизнедеятельности/хозяйственной деятельности и последствия для него) Цель регулирования – обеспечение законных интересов граждан и организаций в благоприятной среде обитания при одновременном достижении баланса интересов государства, населения и бизнеса (в том числе через урегулирование вреда/ущерба) 44

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ ЦЕЛЕВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Принцип баланса социальных, экологических и экономических интересов Принцип баланса экономических, экологических и социальных интересов состоит в том, что все решения в экологической сфере должны устанавливать и сохранять баланс интересов субъектов Принцип приоритета предотвращения и урегулирования вреда Принцип состоит в реализации такой политики регулирования, приоритетной целью которой является предотвращение потенциального и урегулирование фактического вреда 45

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ ЦЕЛЕВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Принцип целевого использования экологической платы Принцип состоит в том, что экологическая плата должна использоваться для обеспечения качества окружающей среды, иначе его можно назвать принципом целевого использования взимаемой платы Принцип ответственности органов власти за качество окружающей среды Принцип реализуется за счет оптимизации полномочий и замены показателей эффективности органов власти с фискальных на экологические будет проведено наделение органов власти каждого уровня показателями, характеризующими их ответственность за качество ОС на территории 46

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ ЦЕЛЕВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Принцип соответствия полномочий и ответственности «регулирует тот, кто отвечает за состояние среды обитания» обеспечивается передачей полномочий по нормированию, разрешениям, контролю на уровень субъектов Федерации (там, где это допустимо с точки зрения локальности последствий) Принцип дифференцированного регулирования – для снижения административных барьеров и повышения эффективности регулирования обеспечивается с помощью категоризации предприятий по технологиям / воздействию / потенциальному вреду / социальной и стратегической значимости / природным особенностям и текущему состоянию среды обитания Принцип экономического стимулирования «зеленой» промышленности 47

Необходимость экологической реформы

ТРИ ЭТАПА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ ЭТАП 1. Устранение «абсурдов» - исключение противоречий, конфликтных ситуаций, дублирования функций и полномочий ЭТАП 2. Оптимизация механизмов и инструментов правового регулирования – нормирование, экономическое стимулирование (платежи), администрирование (разрешения), экологический контроль, экологический надзор, экологическая экспертиза ЭТАП 3. Переход к новой сфере и системе правового регулирования промышленных экологических отношений 49

ДОРОЖНАЯ КАРТА ЭКОРЕФОРМЫ 50

Этапы экореформы Устранение «абсурдов» даст определенное снижение административных барьеров, облегчение в сроках согласования проектной документации, снижение расходов на подготовку документации 2. Оптимизация функций регулирования – нормативное, институциональное и методологическое обеспечение ключевого этапа реформы 3. Переход к целевой схеме регулирования – воплощение экологически обеспеченного развития территорий, снижение воздействия и цивилизованное разрешение экологических конфликтов на территории их возникновения Этапы экореформы

Дифференциация регулирования для повышения эффективности 52 Дифференциация предприятий