Лекция 4. Цикл политического решения. Основные этапы осуществления политического анализа Александр Сунгуров Курс «Введение в политический анализ» Александр Сунгуров Курс «Введение в политический анализ»

В 1971 г. Гарольд Ласвелл предложил Концептуальную схему, позволяющую получить обобщенный образ основных этапов любого коллективного акта, или «процесса принятия решения»: - Intelligence (сбор информации) - Promotion (продвижение) - Prescription (предписание) - Invocation (доведение) - Application (приложение) - Termination (прекращение) - Appraisal (оценивание) Концептуальную схему, позволяющую получить обобщенный образ основных этапов любого коллективного акта, или «процесса принятия решения»: - Intelligence (сбор информации) - Promotion (продвижение) - Prescription (предписание) - Invocation (доведение) - Application (приложение) - Termination (прекращение) - Appraisal (оценивание)

Схема Лассвела стала основой теории «Процесса выработки, принятия и реализации политического решения» (policy process) Современное представление о этом процессе Дает схема, предложенная в 1983 г. Г.Брунером и П. де Леоном Состоящая из 6 основных этапов «Процесса выработки, принятия и реализации политического решения» (policy process) Современное представление о этом процессе Дает схема, предложенная в 1983 г. Г.Брунером и П. де Леоном Состоящая из 6 основных этапов

Цикл политического решения Г.Брунера и П. де Леона 1. Инициирование 2. Прогнозирование 3. Легитимация 4. Имплементация 6. Прекращение 5. Оценивание

Цикл принятия (политических) решений (Сунгуров, 2005) Выявление проблемы Поиск Реше- ния Поиск Реше- ния Принятие решения Испол- нение решений Обсуждение и Лобби- рование Контроль, Мониторинг Общест- венное мнение

1. Выявление проблемы (инициирование) Задача 1 – доказать, что проблема есть Что она актуальна, по сравнению с другими проблемами и заслуживает Внесения в повестку дня – agenda Задача 2. Дать четкую и понятную как для власти, так и для общества формулировку проблемы. Задача 3. – Анализ проблемы (решалась ли она ранее, а если да, то почему не была решена и т.д.) Задача 1 – доказать, что проблема есть Что она актуальна, по сравнению с другими проблемами и заслуживает Внесения в повестку дня – agenda Задача 2. Дать четкую и понятную как для власти, так и для общества формулировку проблемы. Задача 3. – Анализ проблемы (решалась ли она ранее, а если да, то почему не была решена и т.д.)

Многие проблемы не могут пройти этой первой фазы Есть более актуальные проблемы, привлекающие общественное внимание Ресурсы для ее решения ограничены или отсутствуют Проблема может быть идентифицирована как неполитическая, т.е. принципиально не требующая политического вмешательства (например, связанная с личной жизнью, с жизнью религиозных или общественных организаций) Пределы политического вмешательства везде свои Есть более актуальные проблемы, привлекающие общественное внимание Ресурсы для ее решения ограничены или отсутствуют Проблема может быть идентифицирована как неполитическая, т.е. принципиально не требующая политического вмешательства (например, связанная с личной жизнью, с жизнью религиозных или общественных организаций) Пределы политического вмешательства везде свои

2. Поиск решения, включая прогнозирование Задача 1. С учетом выполненного на первом этапе анализа проблемы Выявляются основные факторы и их причинно-следственные связи Производится сбор и анализ данных Формулируются варианты решений. Задача 2. Определение рисков, последствий – выгод и издержек, Связанных с выявленными вариантами решения проблемы Задача 1. С учетом выполненного на первом этапе анализа проблемы Выявляются основные факторы и их причинно-следственные связи Производится сбор и анализ данных Формулируются варианты решений. Задача 2. Определение рисков, последствий – выгод и издержек, Связанных с выявленными вариантами решения проблемы

2. Поиск решения Задача 2. Акцент на эмпирические, аналитические и прогностические методы выявления вероятности тех или иных результатов, а также побочных последствий решений Именно здесь – статистические измерения, математич. моделирование, Экспертные оценки, построение прогнозов и сценариев Важна также и нормативная оценка, но здесь мало корректных методик, поэтому эта оценка в основном переносится на следующий этап Задача 3. Сужение спектра альтернативных решений либо выбор одного, базового для публичного обсуждения Задача 2. Акцент на эмпирические, аналитические и прогностические методы выявления вероятности тех или иных результатов, а также побочных последствий решений Именно здесь – статистические измерения, математич. моделирование, Экспертные оценки, построение прогнозов и сценариев Важна также и нормативная оценка, но здесь мало корректных методик, поэтому эта оценка в основном переносится на следующий этап Задача 3. Сужение спектра альтернативных решений либо выбор одного, базового для публичного обсуждения

3. Публичное обсуждение и лоббирование решений Этот этап отсутствует в цикле Брунера и де Лиона, Однако он необходим и для проектов решений власти, если она хочет слушать мнение общества Он тем более необходим, если проект решения готовится структурами бизнеса и (или) гражданского общества Наличие публичных слушаний, например, узаконено в Законе РФ о МСУ Этот этап отсутствует в цикле Брунера и де Лиона, Однако он необходим и для проектов решений власти, если она хочет слушать мнение общества Он тем более необходим, если проект решения готовится структурами бизнеса и (или) гражданского общества Наличие публичных слушаний, например, узаконено в Законе РФ о МСУ

Этап 3. Обсуждение решений Именно на этом этапе в основном происходит нормативная оценка вариантов решений В рамках аудиторий публичных политических и общественных дебатов В законодательных собраниях, в СМИ, в политических и общественных организациях Именно на этом этапе в основном происходит нормативная оценка вариантов решений В рамках аудиторий публичных политических и общественных дебатов В законодательных собраниях, в СМИ, в политических и общественных организациях

Общественные слушания проекта Концепции взаимодействия НКО и органов власти СПб,

В соответствии с поведенческим подходом Именно инкрементальные решения, допускающие возможность коррекции, имеют большие шансы на мобилизацию политической поддержки Эта коррекция и происходит в процессе общественных слушаний На этом этапе могут также определиться и наиболее «проходимые» политически варианты (вариант) решения проблемы Именно инкрементальные решения, допускающие возможность коррекции, имеют большие шансы на мобилизацию политической поддержки Эта коррекция и происходит в процессе общественных слушаний На этом этапе могут также определиться и наиболее «проходимые» политически варианты (вариант) решения проблемы

Наличие этой стадии Может также служить индикатором Насколько данный политический режим является демократическим (либо авторитарным) Именно на этом этапе в максимальной степени проявляется возможность развития «демократии участия» Однако есть опасность имитации общественного участия!!! Может также служить индикатором Насколько данный политический режим является демократическим (либо авторитарным) Именно на этом этапе в максимальной степени проявляется возможность развития «демократии участия» Однако есть опасность имитации общественного участия!!!

Об опыте подготовки и проведения Общественных слушаний по проектам городских и областных бюджетов См. материалы проекта СПб центра СТРАТЕГИЯ «Прозрачный бюджет» и книги Прикладной бюджетный анализ. – СПб, 2001, с. Общественное участие в бюджетном процессе на Северо-Западе России. – СПб: Норма, – 320 с. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. – СПб: Норма, – 220 с. Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия. Сборник статей. – СПб: «ИК- Синтез», – 220 с. Общественных слушаний по проектам городских и областных бюджетов См. материалы проекта СПб центра СТРАТЕГИЯ «Прозрачный бюджет» и книги Прикладной бюджетный анализ. – СПб, 2001, с. Общественное участие в бюджетном процессе на Северо-Западе России. – СПб: Норма, – 320 с. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. – СПб: Норма, – 220 с. Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия. Сборник статей. – СПб: «ИК- Синтез», – 220 с.

4. Принятие решения (Легитимация) Это ключевой момент в цикле принятие решений – т.к. оно должно быть «принято» - выбор между вариантами должен быть закреплен формальным образом, в виде юридического акта – закона, указа, распоряжения и т.д. Органом власти, на то уполномоченным Либо самим народом – выборы или референдум Это ключевой момент в цикле принятие решений – т.к. оно должно быть «принято» - выбор между вариантами должен быть закреплен формальным образом, в виде юридического акта – закона, указа, распоряжения и т.д. Органом власти, на то уполномоченным Либо самим народом – выборы или референдум

Легитимация – наиболее «политизированная» Из всех стадий принятия решения Конечно, часто она предопределена предшествующими расчетами и оценками Однако, выбор решения может зависеть и от субъективных и неартикулированных интересов, предпочтений, интуиции и настроения лиц, принимающих решения. Результатом этого этапа может стать и «Решение не принимать решения» Если риск изменения ситуации выше, чем риск бездействия Из всех стадий принятия решения Конечно, часто она предопределена предшествующими расчетами и оценками Однако, выбор решения может зависеть и от субъективных и неартикулированных интересов, предпочтений, интуиции и настроения лиц, принимающих решения. Результатом этого этапа может стать и «Решение не принимать решения» Если риск изменения ситуации выше, чем риск бездействия

5. Исполнение решений (имплементация) Фактические последствия могут сильно отклониться от прогностических оценок и ожиданий Эта фаза лишь недавно была осознана политологами как значимая фаза процесса принятия решений Со своими правилами, процедурами, методами и акторами Фактические последствия могут сильно отклониться от прогностических оценок и ожиданий Эта фаза лишь недавно была осознана политологами как значимая фаза процесса принятия решений Со своими правилами, процедурами, методами и акторами

Проблема ненадлежажего исполнения решений… государственный служащий ЧИНОВНИК

Система мотивации Участников процесса реализации политического решения - индивидуальных или коллективных Один из важнейших объектов имплементационного анализа и управленческого манипулирования Важным может оказаться и система текущего контроля и мониторинга, в том числе и общественного. Участников процесса реализации политического решения - индивидуальных или коллективных Один из важнейших объектов имплементационного анализа и управленческого манипулирования Важным может оказаться и система текущего контроля и мониторинга, в том числе и общественного.

6. Контроль, мониторинг (оценивание) Фаза оценивания должны дать ответы на следующие ключевые вопросы: Каким образом можно оценить и замерить успех и эффективность решения? Кто уполномочен осуществить оценивание и в каких целях? Какие компоненты реализованного решения были успешны, а какие нет? Способствовала ли реализация решения поставленной цели и в какой степени? Фаза оценивания должны дать ответы на следующие ключевые вопросы: Каким образом можно оценить и замерить успех и эффективность решения? Кто уполномочен осуществить оценивание и в каких целях? Какие компоненты реализованного решения были успешны, а какие нет? Способствовала ли реализация решения поставленной цели и в какой степени?

Типы контроля (надзора, мониторинга) 1. Ведомственный контроль 2. Вневедомственный контроль (Прокуратора, Уполномоченный по правам человека) 3. Политический контроль (со стороны политической оппозиции, пока она в оппозиции) 4. Общественный контроль 1. Ведомственный контроль 2. Вневедомственный контроль (Прокуратора, Уполномоченный по правам человека) 3. Политический контроль (со стороны политической оппозиции, пока она в оппозиции) 4. Общественный контроль

Без эффективной функции контроля система исполнения решений не срабатывает Ведомственный контроль – наиболее оперативен, но зависит от воли первого лица Вневедомственный контроль: Прокуратура – также зависит от воли первых лиц в Иерархии – иногда действует избирательно Уполномоченный по правам человека – в максимальной степени независим, но ограничен в ресурсе и возможности реакции Ведомственный контроль – наиболее оперативен, но зависит от воли первого лица Вневедомственный контроль: Прокуратура – также зависит от воли первых лиц в Иерархии – иногда действует избирательно Уполномоченный по правам человека – в максимальной степени независим, но ограничен в ресурсе и возможности реакции

Политический контроль – не срабатывает Из за отсутствия у нас пока реальной политической оппозиции и сильных партий Остается надежда на Общественный контроль, который Реализуется по инициативе самих общественных организаций А также их силами, возможно, с привлечением специалистов и экспертов Из за отсутствия у нас пока реальной политической оппозиции и сильных партий Остается надежда на Общественный контроль, который Реализуется по инициативе самих общественных организаций А также их силами, возможно, с привлечением специалистов и экспертов

7. «Прекращение» предполагает Изменение статуса и функций решений, программ и организаций, оказавшихся Неэффективными, устаревшими или нецелесообразными Итог – закрытие программ, реорганизация или упразднение организационных структур Этот этап – наименее разработанный и Политически наиболее болезненный аспект цикла принятия решений, так как сам порождает новые проблемы. Изменение статуса и функций решений, программ и организаций, оказавшихся Неэффективными, устаревшими или нецелесообразными Итог – закрытие программ, реорганизация или упразднение организационных структур Этот этап – наименее разработанный и Политически наиболее болезненный аспект цикла принятия решений, так как сам порождает новые проблемы.

В реальности процесс может Начаться с любой из его фаз Например, с фаз оценки и прекращения Легитимация (принятие решения) может вылиться в длительный, даже многолетний период общественно-политических дебатов, то затухающих, то обостряющихся Возможен «срыв», провал решения на любую фазу, включая начальную Даже принятое, но не профинансированное решение будет невыполнено… Начаться с любой из его фаз Например, с фаз оценки и прекращения Легитимация (принятие решения) может вылиться в длительный, даже многолетний период общественно-политических дебатов, то затухающих, то обостряющихся Возможен «срыв», провал решения на любую фазу, включая начальную Даже принятое, но не профинансированное решение будет невыполнено…

Критика модели управленческого цикла Поль Сабатье (1999) утверждает, что это не «модель» и даже не «рамочная структура», а скорее «эвристическая идея» «Идея этапов не выдерживает критики с точки зрения «научной модели», так как не содержит казуальной теории, некорректна в своей описательной части и чрезмерно упрощена» Но она эффективна и помогает анализировать политические процессы В т.ч. и с учетом роли их невластных участников Поль Сабатье (1999) утверждает, что это не «модель» и даже не «рамочная структура», а скорее «эвристическая идея» «Идея этапов не выдерживает критики с точки зрения «научной модели», так как не содержит казуальной теории, некорректна в своей описательной части и чрезмерно упрощена» Но она эффективна и помогает анализировать политические процессы В т.ч. и с учетом роли их невластных участников

Основные участники политического (policy) процесса Властные структуры Структуры гражданского общества (НКО различного вида) Научное и университетское сообщество

Участники и этапы процесса НКОВластьЭксперты 1. Выявл. проблемы ****** 2. Поиск решения ** *** 3. Выбор вариантов и лоббирование ***** 4.Принятие решения -***- 5. Исполнен. решения ***** 6. Контроль **

Темза, люди, гуси, лебеди...