От ежегодной – к среднесрочной бюджетной программе: опыт Албании доктор Шерефедин Шеху

ССБП – действенный инструмент в достижении целей государства в области развития Главной целью мер политики Правительства было сокращение бедности Распределение ресурсов влияет на развитие страны Политика оказывается успешной только в том случае, если она имеет широкую поддержку и вовлекает различные слои населения Преобразует стратегии в планы расходований: Стратегия сокращения бедности Национальная стратегия социально- экономического развития Прочие отраслевые стратегии Служит едиными рамками, в которых можно реализовывать планы и программы во всех секторах и сферах деятельности государства

Конкретные факторы Существенные потребности в государственных инвестициях: Инвестиционные портфели часто недостаточны Планирование инвестиций плохо сочетается с бюджетным процессом Вопросы распределения ресурсов: Нестабильные бюджетные лимиты Противоречивость относительно секторов, проектов и сроков «Раздробленный» инвестиционный бюджет и отсутствие достоверных бюджетных рамок для инвестиций Краткосрочный горизонт бюджета Отсутствие единства в подходе к бюджету, особенно в отношении проектов, финансируемых с помощью внешних средств Институциональные и процедурные недостатки Методологические и практические сложности Отсутствие критериев для принятия решений относительно инвестиционных предложений

ССБП: история и трудности Впервые внедрён в 2000 году Подготовлен на трёхлетнюю перспективу В течение 5 лет охвачены пилотные министерства В 2006 г. введены инвестиционные рамки Инструмент, не имеющий институционального оформления Отсутствие удачных ресурсных документов: программ, стратегий, проектов Недостаточные возможности/навыки Слабая политическая заинтересованность

Улучшение контроля за бюджетными и общими расходами и более эффективное распределение ресурсов (Общие операции Правительства Албании как % ВВП) Индикаторы Доходы и гранты24,524,124,6 25,626,026,8 Налогов. доходы21,321,7 21,821,92222,1 Неналог. доходы2,82,82,12,11,81,81,81,81,81,81,81,81,81,8 Гранты0,40,40,30,3110,90,90,80,80,80,8 Итого расходы2929,228,428,728,22827,9 Текущие расходы24,62423,222,822,422,222 Капит. расходы4,64,655,35,35,55,55,75,75,75,75,85,8 Текущий баланс-0,5-0,20,40,40,70,71,41,41,61,61,91,9 Внутр. финансиров-е3,13,14,24,23,13,132,82,82,62,62,52,5 Внешн. финансир-е1,51,510,80,81,11,10,70,70,70,70,70,7 Госуд. долг61,756,554,9 54,453,552,6

2005- Возобновление интереса к ССБП и принятие системы комплексного планирования (СКП) Основные реформы: Разработана программа модернизации Правительства Национальная стратегия преобразована в процесс стратегического планирования В полной мере внедрены процесс и процедуры ССБП Создана структура, отвечающая за стратегию внешней помощи Разработаны процессы комплексных государственных инвестиций и планирования внешней помощи Должным образом встроено планирование интеграции в ЕС Укреплён потенциал по выработке политики и управлению ею Внедрена система комплексного мониторинга Разработан план действий для стратегий в секторах

Как работает эта система? -Секторная стратегия в СКП- Стратегия в государственном секторе отражает: Программу Правительства Евроатлантическую интеграцию Государственные инвестиции Внешнюю помощь Стратегия в государственном секторе: Встраивается в Национальную стратегию развития и интеграции (НСРИ) Способствует связности политики и общему представлению о направлениях в секторе в более долгосрочной перспективе НСРИ СЕКТОРНЫЕ/ «СКВОЗНЫЕ» СТРАТЕГИИ СБП ГОДОВОЙ БЮДЖЕТ

Секторная стратегия в СКП Точка зрения Правительства (Совет министров, центральные министерства и ведомства) Точка зрения сектора (Отраслевые министерства и ведомства) Политические цели Программы Правительства Установление/ пересмотр стратегических целей Государственная служба и регулирование НСРИ (включая интеграцию в ЕС) Анализ программы, координация политики, Анализ МФИ и доноров Среднесрочная бюджетная программа Финансовое и бюджетное управление и контроль Ресурсы для НСРИ Стратегическое и корпоративное планирование Участие в среднесрочном и годовом бюджетном процессе Потенциал по оперативному руководству и достижению результата

Годовой бюджет в контексте ССБП Первый год ССБП Основан на среднесрочных приоритетах и максимальных значениях Главный инструмент для преобразования мер политики государства в планы расходований, их анализа и корректировки Результат анализа, проводимого Минфином, а также диалога с отраслевыми министерствами Оценка программы и индикаторы эффективности

Процесс и компоненты ССБП Как он регулируется? Как он работает? Примеры

Макроэкономический анализ и прогноз (МАП) Ключевой механизм, обеспечивающий связь бюджета с мерами политики и выделение средств в соответствии с приоритетами Объединённый результат работы департамента макроэкономики, бюджетного, налогового и таможенного департаментов Варианты утверждаются как часть процесса ССБП/бюджета руководством Минфина и Комитета по стратегическому планированию (КСП) Ключевые индикаторы: Темпы экономического роста Инфляция Дефицит бюджета и потолок заимствований Расходы и доходы как доля ВВП Дефицит/профицит счёта текущих операций

Основные среднесрочные цели Темпы экономического роста: 6% Уровень инфляции: 2- 4% Чистые внутренние заимствования к ВВП: 2.3% Доходы как доля ВВП: 27,3 % Расходы как доля ВВП: 31,2 % ПРИМЕР

Максимальные значения (лимиты) расходов в ССБП Готовятся и пересматриваются Минфином Связаны с МАП, но утверждаются отдельно от совокупного расходного лимита, чтобы не поставить его под угрозу в процессе обсуждений распределения ресурсов по секторам/отраслям Основаны на стратегиях в секторах/отраслях и полностью отражают намерения в отношении внешнего финансирования Официально утверждаются КСП и Совмином: существенно укрепляет процесс придаёт больше значимость процессу ССБП, а также обеспечивает более высокую дисциплину процесса

Процесс СБП и процедуры УГР (1) Связь бюджетов с мерами политики достигается благодаря Инструкции по подготовке бюджета и сопутствующими процедурами выработки: Стратегических целей программы (долгосрочная перспектива) Стратегических задач программы (на каждый год ССБП) Проектов программы Результатов программы Мероприятий Расходов по мероприятиям и статьям Во всех отраслевых министерствах разрабатываются и внедряются процедуры стратегического анализа программы (САП)

Процесс СБП и процедуры УГР (2) Выпускаются два набора Инструкций по подготовке бюджета (в марте и июне) Разрабатываются отдельные инструкции по управлению государственными инвестициями (УГИ) Комитет по модернизации государственного управления следит за ходом САП и PEIP Министр финансов информирует Совет министров о соблюдении требований министерствами Окончательная подготовка и завершение работы над Программными заявлениями о политике - в июне- августе

Документ ССБП Комитет по стратегическому планированию (КСР) утверждает подготовку документа ССБП в трёх вариантах : Два проекта в июне и сентябре и Окончательный документ после утверждения годового бюджета Национальным собранием

Повысить потенциал Минфина в управлении процессом ССБП Основные обязанности/навыки: Разрабатывать/анализировать процедуры и инструкции ССБП Разрабатывать расходные лимиты на основании данных макроэкономического прогноза Осуществлять руководство/оказывать поддержку отраслевым министерствам Проводить анализ представляемых документов и работать с отраслевыми министерствами над их совершенствованием Готовить Документ ССБП и годовой бюджет

Повысить возможности отраслевых министерств по работе с СКП Основные обязанности/навыки: Разработка/пересмотр перечня программ, целей, задач, проектов, результатов, мероприятий и расходов по мероприятиям и статьям Создание группы «Стратегического бюджетного планирования и интеграции» во главе с министром

Обеспечить эффективное документальное отражение новых систем и процедур Система государственных расходов и государственных инвестиций: Система ССБП разработана и полностью внедрена в деятельность всех министерств Правительства Готовится и доставляется во все министерства Руководство пользователя Отчёты об анализе расходов: Специалисты Бюджетного департамента (Минфин) анализируют представленные документы в рамках ССБП Готовятся шаблоны отчётности и собираются отчёты отраслевых специалистов

ССБП: основные компоненты 1. Меры политики/допущения в налоговой сфере 2. Прогнозирование доходов 3. Меры политики в отношении распределения и расходования ресурсов 4. Максимальные значения расходов и их распределение

Отчисления в счёт социального страхования Июнь 2006: снижение ставки отчислений с 38,5% до 29,5% : ежегодное снижение ставки на 1% до уровня 26,5%, из которых 17% выплачивает работодатель Обоснование: Значительные масштабы уклонения в несельскохозяйственном частном секторе: 48-50% INSTAT сообщает о наличии наёмных работников, в то время как отчисления делают всего Средний уровень заработной платы, заявленный частным сектором, на 34% ниже, чем в государственном секторе ПРИМЕР

Прогнозирование доходов от отчислений в счёт социального страхования ПРИМЕР

Прогнозирование доходов от налога на прибыль Ежегодное снижение ставки налога на 1% до уровня 17% в 2009 г. Увеличение размеров амортизации в отношении новых технологий Вычет в размере 20 % в отношении реинвестированной прибыли Увеличение на 10% благодаря экономическому росту, и на 8% - благодаря повышению качества налогового администрирования ПРИМЕР Статьи Итого доходы (млн. лек) Итого доходы (как % ВВП)2,2% 2,3% Ставка налога20%19%18%17% Прибыль предприятий (млн. лек) Темпы роста прибыли18,20%17,60%17,90%17,80% Допущение относительно увеличения на основании темпов экономического роста10% Допущение относительно увеличения благодаря сокращению масштабов уклонения8%

Меры политики/допущения относительно расходов Увеличение бюджетных средств на фонд оплаты труда - 7% Обслуживание долга как доля ВВП – 2,96% в 2009 Расходы на содержание и деятельность, не связанные с выплатой заработной платы, по сравнению с предыдущим годом - 12%, 15% и 20% Сокращение размеров субсидирования социального и медицинского страхования благодаря увеличению поступающих отчислений Увеличение размеров трансферта местным органам власти - 25% ежегодно Увеличение социальных пособий и пособий по безработице - 6% Увеличение инвестиций по сравнению с предыдущим годом - 62%, 28% и 18% ПРИМЕР

Отраслевые допущения: прирост по сравнению с предыдущим годом Министерства Содерж-еИнвест.Содерж.Инвест.Содерж..Инвест. Экономики 0,0%20,2%0,0%16,2%0,0%16,6% Сельского хоз-ва 0,0%20,2%0,0%16,2%0,0%16,6% Обществ. работ 13,0%20,2%10,0%16,2%8,0%16,6% Образования 19,0%45,0%16,2%30,0%15,0%30,0% Культуры и спорта 13,0%20,2%10,0%16,2%8,0%16,6% Здравоохранения 19,0%45,0%16,2%30,0%15,0%30,0% Юстиции 0,0%20,2%0,0%16,2%0,0%16,6% Внутренних дел 0,0%20,2%0,0%16,2%0,0%16,6% Обороны 19,0%45,0%16,2%30,0%15,0%30,0% Окружающ. среды 13,0%20,2%10,0%16,2%8,0%16,6% Фонд развития 0,0%20,2%0,0%16,2%0,0%16,6% Прочие 0,0% ПРИМЕР

Приоритетные сектора: максимальные значения МинистерствоЕдиница Образов-еМлн. лек в % к ВВП%3,023,463,713,93 Здравоохр.Млн. лек в % к ВВП%2,202,432,562,71 ОборонаМлн. лек в % к ВВП%1,571,711,781,85 Обществ.работыМлн. лек в% к ВВП%2,252,933,333,62 ПРИМЕР

Процесс управления ССБ и планирования инвестиций Бюджетный год – 2Разработка новых инвестиционных проектов Бюджетный год – 1 ЯнварьТехническая пролонгация ССБПОбновление существующих сметных оценок проектов ФевральМакроэкономическая ситуацияРассмотрение предложений по новым проектам МартОбновление ССБППринятие решения о том, какие проекты будут представлены Кабинету АпрельСовещание Кабинета I: лимитыВнешнее обсуждение основных проектов ИюньСовещание Кабинета II: новые предложения Обновление сметных оценок по новым и существующим проектам АвгустДетальные предложения в Минфин СентябрьСовещание Кабинета III: окончательный вариант бюджета ОктябрьПредставление Бюджета в Парламент ДекабрьУтверждение бюджета ПарламентомПодробные планы реализации проектов Бюджетный год ЯнварьИсполнение бюджетаРеализация инвестиционных проектов ИюньСреднесрочный анализ бюджетаОбновление сметных оценок ДекабрьТехнические корректировки на конец годаОпределение стоимости предстоящих работ