Расширенное заседание секции Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по энергетике по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли и Комиссии Госкорпорации "Росатом » по законопроектной деятельности Об устранении административных барьеров и повышении эффективности нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии для обеспечения развития атомной отрасли в современных условиях А.М. Агапов – директор Департамента ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности Госкорпорации « Росатом », д.т.н. 26 мая 2009 года

Содержание доклада 1.Структура регулирования (органы, основные задачи, принципы) 2. Состояние безопасности 3.Нормативно-правовое регулирование, оптимизация 4.Оптимизация процедур подтверждение соответствия (лицензирование, сертификация,…) 5.Предложения по оптимизации функций регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Структура регулирования (органы, основные задачи, принципы)

Нормативное правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии Конституция Российской Федерации Органы, осуществляющие нормативное правовое регулирование Регулирующие акты Президент РФУказы, распоряжения Государственная Дума законодательные акты технические регламенты ратификация договоров Правительство РФ постановления, распоряжения технические регламенты МЧС Россииакты в области пожарной безопасности ФМБА России Роспотребнадзор акты в области радиационной безопасности Минприроды России Ростехнадзор акты в области ядерной, радиационной и технической безопасности (кроме обороны) Госкорпорация « Росатом » акты в области ядерной и радиационной безопасности (включая оборону)

оценки безопасности и управления безопасностью (рисками) обеспечения безопасности и готовности к ликвидации аварий установления прав собственности распределения ответственности за безопасность формирования фондов финансирования работ по окончательной изоляции РАО, хранению и последующей переработке ОЯТ, выводу из эксплуатации создания экономических инструментов стимулирования работ по обеспечению безопасности и поддержанию культуры безопасности установления ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии Система нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии должна решать задачи:

Структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности. Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки МАГАТЭ, GS-R-1 Международные принципы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Состояние безопасности

Сравнительные данные производственного травматизма по России, Минатому, ФААЭ и Росатому за 1992–2008 гг. Коэффициент Кч Россия Минатом, ФААЭ, Росатом г о д ы

9 Сфера безопасности Тренд за последние годы, положительный (+), негативный (-) Сравнение со среднемировыми, российскими показателями Нарушения в работе АЭС ++ Нарушения в работе ЯТЦ + Нарушения в работе ИЯУ ++ Аварийная готовность ++ Травматизм ++ Облучение персонала ++ Выбросы и сбросы радионуклидов + Образовалось РАО + Переработано РАО + Накопление РАО – Загрязнение территорий +– Образовалось отходов производства и потребления + Накопление отходов производства и потребления - Капительные вложения в охрану окружающей среды ++ Утилизация АПЛ ++ Вывод из эксплуатации + Пожарная безопасность ++ Состояние безопасности

Нормативно-правовое регулирование, оптимизация

«О техническом регулировании» «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» «О радиационной безопасности населения» «О пожарной безопасности» ФЗ «О санитарно-эпидем. благополучии населения» «Об использовании атомной энергии» ФЗ «О промышленной безопасности» Градостроительный кодекс РФ «Об охране окружающей среды» « О финансировании ЯРОО» «Об особенностях управления…» «Об экологической экспертизе» Основные законодательные акты системы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Определения понятия « безопасность » в законодательных актах в области использования атомной энергии Определение Законодательный акт Безопасность продукции и процессов - состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде от 27 декабря 2002 г. 184-ФЗ Обеспечение безопасности при использовании атомной энергии - защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности от 21 ноября 1995 г. 170-ФЗ Радиационная безопасность населения - состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения от 9 января 1996 г. 3-ФЗ Пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров от 21 декабря 1994 г. 69-ФЗ Промышленная (техническая) безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий от 21 июля 1997 г. 116-ФЗ Ядерная безопасность - ?-

существующая идеология регулирования безопасности возникла в 1992 году в «другой стране», для «других объектов» ее применения и в ином правовом поле; объем и методы регулирования безопасности не соответствуют достигнутому уровню безопасности ЯРОО, обеспечивающему социально-приемлемый риск их эксплуатации, и поэтому безнадежно устарела; процедуры регулирования создают необоснованные административные барьеры и ограничения, препятствующие инновационному развитию атомной отрасли и широкому использованию ее продукции и технологий в медицине и других отраслях. Предпосылки для оптимизации системы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии:

Дублирование регулирующих и контрольно-надзорных функций Направления регулирования безопасности про использовании атомной энергии Пожарная безопасность Качество работ и услуг подрядных организаций Радиационная безопасность Ядерная безопасность Техническая безопасность Органы, осуществляющие регулирующие и контрольно-надзорные функции МЧС России РоспотребнадзорРостехнадзор Эксплуатирующие организации ФМБА России Минприроды России

Оптимизация процедур подтверждение соответствия (лицензирование, сертификация,…)

Определения понятия « лицензия » в международных и национальных законодательных актах в области использования атомной энергии Конвенция о ядерной безопасности: «Лицензия» означает любое разрешение, выданное регулирующим органом заявителю, в соответствии с которым последний несет ответственность за выбор площадки, проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или снятие с эксплуатации ядерной установки. Разрешение может иметь, например, форму лицензирования, сертификации или регистрации и т.п. (МАГАТЭ, GS-R-1) ФЗ «Об использовании атомной энергии»: Разрешение (лицензия) - документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ. В случае лишения эксплуатирующей организации разрешения (лицензии) она продолжает нести ответственность за безопасность объекта.

Количество лицензируемых видов деятельности ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» «Положение о лицензировании в области использования атомной энергии» Около 90 видов лицензий Свыше 350 видов лицензий Выдано лицензий за год (по данным отчетов Ростехнадзора):

Категории объектов лицензирования согласно международным и национальным законодательным актам в области использования атомной энергии Категория объектаРоссия Конвенции и международная практика Атомные станции ++ Суда с ЯУ +- Исследовательские ЯУ +- Хранилища РАО и ОЯТ ++ Радиационные источники +- Перевозчики +- Проектанты, строители +- Изготовители оборудования +- Эксперты +- Персонал +-

Виды разрешительных документов в системе нормативного правового регулирования безопасности в области использования атомной энергии в России сертификат соответствия сертификат-разрешение разрешение на выбросы и сбросы РВ разрешение на строительство разрешение на ввод в эксплуатацию все объекты и виды деятельности (действуют в комплекте) оборудование и технологии новые объекты заключение экологической экспертизы санитарно-эпидемиологическое заключение лицензия транспортирование РМ Дополнительные документы - действуют в комплекте с лицензией и заключениями:

Нормативное правовое регулирование безопасности организаций, осуществляющих проектирование, конструирование, сооружение, изготовление оборудования, изыскания, экспертизы Конвенция о ядерной безопасности (ст.13) и ФЗ «Об использовании АЭ» (ст.35): эксплуатирующая организация обеспечивает организацию и координацию разработки и выполнения программ обеспечения качества на всех этапах создания, эксплуатации и вывода из эксплуатации установки: Федеральные нормы и правила: эксплуатирующая организация контролирует деятельность организаций, выполняющих работы или предоставляющих услуги для нее; организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги для эксплуатирующей организации, разрабатывают в рамках общей программы обеспечения качества частные программы обеспечения качества по соответствующим видам деятельности.

Категории организаций по критериям потенциальной величины и характера опасности Организации, эксплуатирующие ядерные объекты – глобальная опасность Организации, производящие и использующие радиоактивные вещества – локальная опасность Организации, осуществляющие перевозки ядерных материалов и радиоактивных веществ – безопасность обеспечивается конструкцией упаковки и условиями перевозки Организации, осуществляющие проектирование, конструирование, сооружение, изготовление оборудования, изыскания, экспертизы – не представляют опасности Предлагается установить вид разрешения: лицензия санитарно - эпидемио- логическое заключение сертификат- разрешение (варианты) контроль качества сертификация СМК декларирование саморегулирование

Срок и условия действия лицензий Ростехнадзора

Нормативный срок действия лицензии Переоценка безопасности Ростехнадзор устанавливает срок действия лицензии в среднем 5 лет, что значительно меньше сроков эксплуатации объектов использования атомной энергии. Рассмотрение заявлений на получение новых лицензий в связи с завершением сроков действующих лицензий проводятся повторно в объеме, полностью повторяющем процедуру для получения новой лицензии (включая проведение экспертиз). Это приводит к многократному лицензированию одной и той же деятельности. Следует установить, что лицензия выдается, как правило, на весь проектный срок службы объекта использования атомной энергии, и определить условия, при которых проводится переоценка безопасности (например, при реконструкции объекта).

Условия действия лицензии Условия действия лицензий произвольно устанавливаются Ростехнадзором, что зачастую искусственно создает ситуацию их невыполнения. Вызывает сомнение правомерность установления посредством условий действия лицензии обязательных требований, не предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами - техническим регламентом, федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами. Правовая неопределенность отдельных требований и самостийность их установления являются питательной почвой для вынуждения к коммерческим отношениям лицензирующего и лицензируемого. В соответствии с законом от 8 августа 2001 г. 128-ФЗ лицензионные требования и условия следует определить непосредственно в Положении о лицензировании.

Нормативная продолжительность проведения экспертизы безопасности при лицензировании Вид экспертизы (лицензирования Продолжительность проведения, не более, мес. Экологическая экспертиза6 Градостроительная3 Экспертиза промышленной безопасности3 \Санитарно-эпидемиологическая экспертиза2 Лицензирование отдельных видов деятельности1,5 Экспертиза безопасности при лицензированиине установлена Необходимо ограничить продолжительность проведения экспертизы безопасности при лицензировании 6 месяцами

Предложения по оптимизации функций регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии Предложение по исключению (сохранению) или передаче функций Выдача лицензий на эксплуатацию и вывод из эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и хранилищ радиоактивных отходов, содержащих ядерные материалы Осуществление государственного надзора за перечисленными видами деятельности Сохранить осуществление функции за Ростехнадзором Выдача лицензий на размещение и сооружение ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов Исключить функцию, т.к. она дублирует разрешения, выдаваемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция Предложение Выдача лицензий на: эксплуатацию и вывод из эксплуатации радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных веществ и хранилищ радиоактивных отходов, не содержащих ядерные материалы; обращение с радиоактивными отходами, не содержащими ядерные материалы, при их хранении, переработке и захоронении; использование радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Осуществление государственного надзора за перечисленными видами деятельности. Исключить функцию, т.к. она дублирует выдачу санитарно- эпидемиологических заключений органами Госсанэпиднадзора (ФМБА России и Роспотребнадзор) и санитарно- эпидемиологический надзор. (продолжение)

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция Предложение Выдача разрешений работникам объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии Передать осуществление функции Госкорпорации « Росатом » - в форме выдачи свидетельств на право ведения работ в области использования атомной энергии осуществляющим такую деятельность работникам учреждений Корпорации, акционерных обществ Корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий (продолжение)

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция Предложение Выдача лицензий на обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами при их транспортировании Передать осуществление функции Госкорпорации « Росатом » - в форме выдачи сертификатов-разрешений на транспортирование (перевозку), на использование определенной конструкции транспортного упаковочного комплекта, радиоактивного вещества особого вида Осуществление государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью при транспортировании ядерных материалов и радиоактивных веществ Передать осуществление функции Госкорпорации « Росатом » - в форме осуществления государственного контроля за обеспечением безопасности транспортирования (перевозки) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них (продолжение)

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция Предложение Выдача лицензий на: проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; проведение экспертизы документации и документов, обосновывающих обеспечение безопасности Исключить функцию, т.к. лицензируемый вид деятельности не представляет опасности. Формой разрешения для организации, осуществляющей указанные виды деятельности, является сертификат на систему менеджмента качества, а также, в дальнейшем, ее включение в состав соответствующей специализиро- ванной саморегулируемой организации. (продолжение)

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция Предложение Осуществление государственного надзора за: проектированием и конструированием ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; конструированием и изготовлением оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; проведением экспертизы документации и документов, обосновывающих обеспечение безопасности Передать осуществление функции: специализированным саморегулируемым организациям - в форме осуществления ими контроля за соблюдением членами этой организации требований стандартов и правил в соответствующих сферах деятельности; эксплуатирующим организациям - в форме проведения ими проверок (аудита) выполнения частных программ обеспечения качества, разработанных организациями, выполняющими работы и предоставляющими услуги эксплуатирующей организации. (продолжение)

Предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности формирование межведомственной рабочей группы для подготовки законодательных и иных нормативно-правовых актов в области государственного регулирования ЯРБ разработка законопроектов о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и ФЗ «Об использовании атомной энергии», направленных на регламентацию единой государственной экспертизы проектной документации разработка законопроекта (технического регламента) «О ядерной безопасности при использовании атомной энергии», реализующего общую цель ядерной безопасности в понимании МАГАТЭ и нормы закона «О техническом регулировании» (переданы в Минприроды России 26 декабря 2008 г.)

Предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности разработка законопроекта о внесении изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии», направленных на совершенствование системы государственного регулирования ЯРБ разработка проекта постановления Правительства РФ о внесении изменений в Положение о лицензировании деятельности в области использовании атомной энергии, направленных на сокращение лицензируемых видов деятельности и оптимизации процесса лицензирования разработка Административного регламента по выполнению Ростехнадзором государственной функции по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду разработка проекта постановления Правительства РФ об особенностях стандартизации в области использования атомной энергии (продолжение)