0 Версия для обсуждения Регулирование естественных монополий Лучшие международные практики Октябрь 2012

1 Версия для обсуждения Содержание Общие понятия Подходы к тарифному регулированию Кейсы – примеры регулирования

2 Версия для обсуждения Общие понятия и подходы

3 Версия для обсуждения Естественные монополии – экономическое понятие Технологический подход Естественная монополия – монополия, основанная на существенном преимуществе в издержках для присутствующей на рынке компании Рыночное равновесие Естественная монополия – монополия, для которой справедливо Продукты / услуги являются необходимыми Продукты нельзя хранить Производственные мощности поставщика выгодно расположены Необратимые издержки Естественные монополии – монополии, которые на этапе создания несут значительные необратимые издержки. Это справедливо для большинства отраслей, которые принято относить к естественным монополиям: железные дороги, электрогенерация, телефонные сети, водоснабжение, газопровод Необратимые издержки и барьеры для входа Существуют барьеры для входа новых игроков в виде: Высоких издержек для привлечения покупателей Высоких издержек входа на рынок и потенциальной ценовой войны, которая не позволит скомпенсировать издержки входа

4 Версия для обсуждения В зарубежном опыте в юридическом смысле используется понятие государственной монополии Законодательно закрепленные монополии Частные монополии, разрешенные государством Государственные монополии Определение Форма монополии, при которой одна компания, находящаяся в собственности государства, является единоличным поставщиком продуктов или услуг и законодательно защищена от конкуренции Может быть учреждена в форме государственной организации / агентства или государственной корпорации Услуги почтовой связи, телекоммуникации, продажа алкогольной продукции, игровые автоматы Форма монополии, при которой государство предоставляет эксклюзивные права на производство товаров или предоставление услуг одной частной компании и участие потенциальных конкурентов ограничено законодательно или другими способами Ассоциация адвокатов, оператор аэропортов Примеры

5 Версия для обсуждения Регулирование монополий Без регулирования монополия будет показывать низкую эффективность (с разных точек зрения) Государство способно обеспечить справедливую цену, параметры входа на рынок и поддерживающую нормативно-правовую базу, чтобы улучшить эффективность Область для регулирования Когда осуществлять регулирование?Виды регулирования Государственное регулирование на монопольном рынке –Надзор за деятельностью доминирующей компании в соответствии с антимонопольным законодательством –Регулирование нормы прибыли –Регулирование верхнего предела тарифа Организация конкуренция за вход на монопольный рынок –Аренда –Концессия

6 Версия для обсуждения Контекст регулирования определяют три фактора Цели Цели государства Защита национальных интересов, справедливое распределение фискальной нагрузки, повышение эффективности и распределение выгод, гибкость Цели общества Физическая доступность, финансовая доступность, адекватное качество Цели частного сектора Коммерческая выгода, долгосрочная финансовая устойчивость Структура отрасли Монополии или конкурентные рынки Вертикально интегрированные или не интегрированные отрасли Форма участия бизнеса Конкретные формы участи бизнеса могут отличаться в зависимости от целей Описание Выводы Пример Балансирование интересов государства, бизнеса и общества для достижения определенных результатов Экономическое регулирование естественных монополий призвано Поощрять здоровую конкуренцию в отраслях, в которых целесообразна конкуренция Предотвращать злоупотребления монопольной властью Учитывать интересы всех сторон и находить решения, максимизирующие совокупную выгоду Подход к регулированию зависит от целей, для которых привлекается частный бизнес Форма регулирования также может зависеть от формы участия частного бизнеса При необходимости сохранения низких тарифов на услуги, государство может поступиться независимостью и конкуренций и осуществлять субсидии В случае значительного бюджетного дефицита можно допустить повышение тарифов Естественные монополии требуют особого регулирования и контроля Более короткие концессионные договоры мотивируют операторов повышать эффективность, в то время как длительные концессионные договоры стимулируют частные инвестиции Рыночная концентрация Идеальная конкуренция Естественные монополии Олигополии Электросети Телекоммуникационная инфраструктура Железные дороги Автодороги Энергогенерация Телекоммуникации Транспортные услуги Фондирование Эффективность Концессии Контракты Приватизированные монополии Частно- государственные партнерства

7 Версия для обсуждения Ключевые развилки регулирования Выбор подхода к регулированию должен учитывать взаимосвязи всех аспектов Регулирование необходимо только когда рынок не может функционировать самостоятельно и когда затраты на регулирование не превышают выгоды от такого регулирования Стремление к разумному балансу между гибкостью регулирования и надежностью оператора Улучшение конкурентного и инновационного климата с помощью саморегулирования где это возможно Учет интересов всех вовлеченных сторон и потенциального влияния на всю регуляторную среду Принятие риск-ориентированного подхода Производственные мощности Примеры Договоры о владении землей / имуществом Обязательства по контрактам Распределение рисков Услуги Примеры Цели и соглашения экс- анте Меры экс-пост – сравнение с лучшими практиками, мотивация и штрафы Цена Примеры Затраты-плюс / Норма доходности (RoR) Индекс розничных цен (RPI – X) Выравнивание условий Примеры Разрыв контрактов и соглашений Представители в совете директоров Пересмотр условий соглашений Принципы

8 Версия для обсуждения Подходы к тарифному регулированию

9 Версия для обсуждения Европейский опыт тарифного регулирования: основные выводы Направленная на регулирование операторов со значительной рыночной силой (ЗРС) и обеспечение предоставления универсальных услуг, лучшая европейская практика тарифного регулирования основывается на принципах Затратного ценообразование снизу-вверх для ориентирования на эффективные экономически обоснованные затраты Перехода на маржинальное ценообразование с усилением конкуренции на регулируемых рынках Охват ценового регулирования устанавливается выборочно, опираясь на результаты «конкурентных тестов», и регулярно пересматривается Наиболее эффективной формой ценового регулирования является методология RPI-X, предусматривающая детальное моделирование денежных потоков подлежащей регулированию компании – регулирование на основе метода необходимой рентабельности не стимулирует повышение эффективности затрат Подход на основе «корзин продуктов и услуг» является часто используемым методом структурирования ценового регулирования в странах ЕС Ценовое регулирование в странах Европы устанавливается, в основном, на период 3-4 лет 9

10 Версия для обсуждения Как правило, решение о ЗРС в странах ЕС принимается на основе ответов на 3 ключевых вопроса 10 Про- верка Подход к определению операторов со значительной рыночной силой в ЕС Достаточна ли конкуренция сегодня? Величина и динамика доли на основных рынках Наличие заменителей с точки зрения спроса и предложения на основе теста SSNIP 1) Наличие компенсирующей покупательной способности Наличие «мгновенных» барьеров на вход –эксклюзивные права –специальные привилегии –льготный доступ к финансированию Наличие экономических барьеров на вход –наличие экономии на объеме и масштабе, в том числе за счет вертикальной интеграции, развитой сбытовой сети –Зрелость рынков –Отсутствие или низкая степень ценовой конкуренции –Технологическое превосходство Долгосрочные тенденции развития эластичности спроса и предложения Достаточно ли антимоно- польного законодательства для регулирования? Эффективность инстру- ментов антимонопольного регулирования для пресечения неконкурентного поведения, в том числе –Ограничений по отношению к конкурентам –Непредоставления свободных мощностей –Неформальных и прочих связей между операторами –Враждебного поведения Существует ли потенциал для развития конкуренции в будущем? нет да нет ЗРС 1. Small but significant non-transitory increase in price – структурные изменения при небольшом, но значительном и продолжительном увеличении цен на рынке

11 Версия для обсуждения Оценка текущего состояния конкуренции на основном рынке и замещения спроса и предложения Замещение спросаОсновные рынкиЗамещение предложения Основные вопросы Подходы к анализу Собираются ли другие компании начать предлагать услуги на основном рынке традиционного оператора при SSNIP 1) ? Традиционные игроки Традиционные услуги SSNIP Альтернативные игроки Альтернативные услуги Новые игроки Новые услуги Собираются ли потребители пользоваться альтенативными услугами после SSNIP 1) ? Какие рынки являются релевантными? Должен ли быть релевантный рынок расширен или сокращен? Переключение на предоставление новых услуг требует дополнительных инвестиций –структура инвестиций и инвестиционная динамика в секторе –планы компании и потенциальных конкурентов по расширению бизнеса Быстро происходящие изменения структуры рынка (долей рынка и цен) являются индикаторами развития конкуренции –динамика доли рынка –ценовая конкуренция и динамика цен Достаточные условия и подтверждение перехода потребителей свидетельствует о замещении спроса –Развитие проникновения традиционных и альтернативных услуг –Динамика цен на альтернативные услуги –Анализ поведения потребителей 1. Small but significant non-transitory increase in price – структурные изменения при небольшом, но значительном и продолжительном увеличении цен на рынке

12 Версия для обсуждения Две основные модели тарифного регулирования Индекс Розничных цен (RPI-X) Такой режим ограничивает пределы установления начальной цены (обычно выражается как P 0 ). Данная цена может впоследствии изменяться в рамках предела, установленного относительно независимого индекса, как правило, индекса инфляции Эта форма контроля обычно обозначается как RPI-X (или CPI-X), где X - фактор, определяющий повышение эффективности, направленный на снижение дохода до конкурентного уровня Норма доходности (RoR) При регулировании по уровню доходности цены устанавливаются на основе ограничения максимально допустимого уровня доходности компании. Процесс регулирования, как правило, организован в форме слушаний квазисудебной формы. Такая форма регулирования часто применялась в США, но не в Европе Регулирование при помощи нормы доходности оставляет инвесторам гарантированный доход. Его главный недостаток – недостаточные стимулы снижения затрат. Кроме того, потребителям не гарантирован определенный (стабильный) уровень цен Лучший европейский опыт

13 Версия для обсуждения Основной задачей метода RPI-X является определение X посредством детального моделирования потоков наличности Расчет RPI-X: упрощенная формула NPV 1) эффективных операционных расходов NPV 1) эффективных капитальных затрат Начальная база активов регулирования NPV остаточной базы активов регулирования NPV допустимой выручки Распределение выручки по услугам, расчет средневзвешенных цен для корзин, … X для корзины или отдельных услуг = … = Регулятор, как правило, устанавливает цели по эффективности операционных расходов: обычно в форме целей по снижению операционных затрат без учета амортизации и нетипичных единовременных затрат Цели снижения расходов устанавливаются обычно посредством бенчмаркинга с конкурентами/лучшими практиками других отраслей Регулятор обычно оценивает эффективность, достигнутую в прошлом, и планирует необходимые инвестиции в поддержание базы активов Кроме того, иногда предусматриваются дополнительные инвестиции для внедрения новых стандартов защиты окружающей среды Начальная база плюс прогноз будущих капитальных затрат минус текущая амортизация. Начальная база обычно устанавливается как стоимость активов при приватизации, однако часто делаются корректировки База активов регулирования обычно планируется как дополнительные капитальные затраты минус амортизация исходная цена (P 0 )Ценовой индекс Фактор эффективности Цена следующего периода X Основа для расчета Обычно индекс розничных/сбытовых цен, но это зависит от объекта регулиров. Обычно определяемый на основе детальной модели потоков наличности 1. Чистая приведенная стоимость

14 Версия для обсуждения Кейсы

15 Версия для обсуждения В последнее десятилетие наблюдался значительный рост активности в области регулирования монополий Проекты в области регулирования за 1999 – 2009 гг. Транспорт Энергетика и окружающая среда Телекоммуникации Количество проектов x (YTD) Транспорт Повышение доступности инфраструктуры Энергетика Электроэнергетика и тепло Телекоммуникации Дерегуляция сектора в начале 2000 гг. География Континентальная Европа, Средний восток, Южная Азия, Австралия Источник: база данных BCG

16 Версия для обсуждения Примеры международного опыта регулирования Успешная реализация Железнодорожная отрасль, США (Разукрупнение и развитие конкуренции) Национальные электросети, Великобритания (Разукрупнение) Провалы регулирования Изменение структуры отрасли Регули рование агентов Источник: анализ BCG Участие частного капитала Изменение рычагов Железнодорожная отрасль, приватизация, Великобритания (Разукрупнение) Аэропорт Торонто (Конкуренция между терминалами) Платные дороги, США (ГЧП и частное финансирование) Дорожная программа, Чили (ГЧП и частное финансирование) Метро, программа ГЧП, Лондон (Снижение фондирования) Водоснабжение, ГЧП (Манила) (Жизнеспособность контрагента) Железнодорожная магистраль, приватизация, Гонконг (Прибыль от инноваций) Автомагистрали, Италия (Прибыль от инноваций) Лондонский аэропорт Хитроу (Регулирование цен/объемов/сервиса) Энергетика, Калифорния (Регулирование цен/объемов/сервиса) Аэропорт Копенгагена (Регулирование цен/объемов/сервиса) Аэропорт Куала-Лумпур (Снижение эффективности)

17 Версия для обсуждения Изменение законодательства со временем привело железнодорожную отрасль к эффективной конкуренции : Чрезмерное регулирование Комиссия по транспорту и торговле (ICC) проводила политику жесткого регулирования: контроль за слияниями и поглощениями, установление минимальной цены, изменение маршрутов Закон Манна-Элкинса(1910): наделил Комиссию полномочиями устанавливать "справедливые" тарифы на перевозки Закон Адамсона (1916) установил восьмичасовой рабочий день в отрасли Транспортный закон Эша-Камминса(1920) расширил возможности Комиссии по регулированию тарифов После 1980: Ослабление регулирования Ж/д закон Стаггерса (1980) заменил предыдущие акты и заметно сократил регулирование отрасли Ж/д перевозчик имеет право установить любой тариф, а также заключать контракты без разрешения Комиссии, за исключением случае когда ранее было установлено отсутствие эффективной конкуренции за эти услуги Железнодорожный оператор обязан предоставлять доступ другим операторам, если он контролирует ключевой участок с точки зрения транспортного потока Операторы стали более устойчивы, тарифы более конкурентны Издержки и тарифы в отрасли снизились вдвое за десятилетний период Исправлена исторически сложившаяся ситуация с более низким грузопотоком (в тонно-милях) по сравнению с автотранспортной отраслью Десятилетие низкой прибыли и банкротств закончилось Правила были разработаны когда железная дорога имела монополию на междугородние перевозки. В дальнейшем снизило ее конкурентоспособность по сравнению с авто- и авиа- транспортом. 1970: Банкротство Penn Central (лидер на северо- востоке) привело к объединению нескольких операторов в единую дотируемую государством компанию 1

18 Версия для обсуждения Автострады: Европейский лидер на рынке платных дорог История приватизации Основание Autostrade Concessioni e Costruzioni Частичная приватизация Выход на итальянскую фондовую биржу Полная приватизация самой большой компании (в Европе) в секторе Внутренняя реструктуризация Переименована Autostrade SpA переименована в Atlantia SpA 1 Проведена приватизация Создана корпорация Государственная компания Направления деятельности Оператор, занимающий доминирующее положение в Италии (>3,400 km) Платные шоссе (2,854.6 km) L'Aquila-Teramo и Torano-Pescara (281.4 km) Livorno-Civitavecchia (240 km) Torino-Savona (130.9 km) Naples-Pompei-Salerno (51.6 km) Livorno-Rosignano (36.6 km) Tangenziale di Napoli (20.2 km) Monte Bianco tunnel (5.8 km) Дополнительные услуги Дорожные работы: планирование, мониторинг, обслуживание Реклама на дороге, биллборды, организация мероприятий Международные активы, в т.ч. Stalexport, Польша (50%+) Costanera Norte, Чили (платная мототрасса) International Virginia O&M Freeway (США, платная мототрасса) 3

19 Версия для обсуждения Новые источники дохода повысили прибыль и сократили необходимость в дотациях Новые услуги с добавленной стоимостью......способствовали увеличению выручки Source: Autostrade per l'italia S.A., Annual reports, BCG analysis Оператор, занимающий доминирующее положение в Италии(>3400km) ввел дополнительные услуги Услуги на участках дорог (реклама) Строительство и обслуживание дорог Международные активы и операции с ними (в основном США, Польша, Великобритания) Прибыль (в M) 4,000 3,000 2,000 1,000 0 Итог 100% Прочее 9% Услуги 6% Тариф 85% +54% +3% +110% +52% рост за 6 лет,

20 Версия для обсуждения Копенгагенский аэропорт нашел правильный баланс между регулированием рынка и гибкостью операторов... Рост траффика Уровень цен Уровень сервиса (баллы) Коэффициент исп. мощностей Рост EBIT Средняя доходность чистых активов Умеренное регулирование основывалось на взаимных соглашениях Обязательная консультация авиакомпаний с Международной ассоциацией воздушного транспорта Соглашения требовали подтверждения от Министерства транспорта Государство осуществляло тарифное регулирование на основе следующих подходов Индекс розничных цен (RPI-X) Метод определения доходности на профильные и непрофильные активы Государство использовало другие рычаги Право на изменение режима (Изначально) Короткие периоды контракта Миноритарный пакет до 40% Возобновляемые договоры аренды земли на 5- летние периоды Умеренное регулирование......позволило оператору аэропорта развиваться Фактическое значение Целевое значение Показатель +2.2% % +6.5% 6.2% 1.9% % +5.8% 4.5% = > > > > > 1. Переговоры по нормативному периоду превысили обычное (11 months) 2. Формула состоит из: Инфляции – 0.33*(рост пассажиропотока- 3%) – улучшение продуктивности 3

21 Версия для обсуждения...в то время как для аэропорта Хитроу слишком жесткое регулирование ограничило развитие Рост траффика Уровень цен Уровень сервиса (баллы) Коэффициент исп. мощностей Рост EBIT Средняя доходность чистых активов Жесткое регулирование в Великобритании......ограничило развитие оператора и аэропорта в целом Фактическое значение Целевое значение Показатель +0.7% % +3.2% 3.8% 1.9% % +5.8% 4.5% > > > > > > Жесткое регулирование операторов Одинаковый подход к определению доходности на профильные и непрофильные активы с использованием метода индекса розничных цен Стандарты обслуживания (14 показателей) с системой штрафов за невыполнение 1 Штрафы за задержки в инвестиционных проектах Несколько регулирующих органов Медленный процесс принятия решений (например, потребовалось 8 лет для одобрения плана строительства Терминала 5) Неопределенность будущего регулирования 1. Стандарты обслуживания и рычаги влияния на объем капитальных инвестиций внедрены как часть нормативной базы в Hendriks/Andrew Источник: BAA website; Annual reports; Press search, анализ BCG Основной проблемой было то, что такой подход искажал стимулы для инвестирования и получения высокой прибыли 2 4