Муниципальное право Российской Федерации

Тема 8 Модели и организация местного самоуправления

1. Организационная модель местного самоуправления. 2.Понятие органа местного самоуправления 3. Представительные органы местного самоуправления 4.Глава муниципального образования. 5.Администрация - исполнительные органы местного самоуправления 6.Контрольные органы муниципального образования 7.Избирательные комиссии 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 9. Организация работы органов местного самоуправления Вопросы темы

Организационная модель местного самоуправления представляет сис­тему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, находящихся в вертикальной и гори­зонтальной взаимосвязи между собой. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура органов местного самоуправления рассматривается в узком и широком смыслах. В узком смысле это система имею­щих самостоятельный статус органов, через которые на соответст­вующей территории осуществляются функции и полномочия орга­нов местного самоуправления. В широком смысле -- внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимают и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Понятие "структура органов местного самоуправления" введено в юридическую практику ст. 131 Конституции РФ: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". 1. Организационная модель местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает несколько способов формирования: представительного органа муниципального района (ч. 4 ст. 35), главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36), главы местной администрации (ч. 2 ст. 36), Предусматривает ряд обязатель­ных полномочий органов местного самоуправления, например, пред­ставительного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 35), главы муниципального образования (ч. 4 ст. 3 6), Определяет верх­ние и нижние границы сроков полномочий депутатов и других вы­борных должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 40). Эти федеральные законодательные предписания должны обязатель­но учитываться при правовом регулировании соответствующих во­просов в уставах муниципальных образований. Наименования трех обязательных вышеназванных органов мест­ного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с уче­том исторических и иных местных традиций. Наименование иных органов местного самоуправления, создание которых зависит от усмотрения самих муниципальных образований, устанавливается в уставе муниципального образования.

В структуру органов местного самоуправления могут входить представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно- распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Под системой органов местного самоуправления понимается совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения. В систему органов местного самоуправления входят: избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; глава муниципального образования; местная администрация; органы контроля муниципального образования; избирательная комиссия муниципального образования; органы общественного территориального самоуправления; органы управления, наделенные отдельными полномочиями органов местного самоуправления.

В трудах ученых существует несколько точек зрения на толкование термина «система местного самоуправления»: «это совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, то есть обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования»; «совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций»; «законодательная регламентация и практическое осуществление территориальных пределов местного самоуправления»; «совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований». По нашему мнению, система органов местного самоуправления - это открытая социально-политическая конструкция совокупности организационно-правовых форм публичной власти, образуемая на правовой основе (законодательство федерального и муниципального уровня), имеющая локальную системно-властную целостность в рамках муниципальных образований, создаваемая для решения своей компетенции местного значения и выполнения делегированных государственных функций. В учебниках дано определение, что система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

С методологической точки зрения можно выделить три основные модели организации местного самоуправления: 1)административная модель - подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, встроенность местной власти в государственную власть. Последовательная реализация данной модели означает прекращение самостоятельности местного самоуправления, его замену системой местного государственного управления; 2)децентрализованная модель, при которой органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти. Эта модель практически не встречается в мире, так как местное самоуправление не может игнорировать потребности государства, а государство не может полностью дистанцироваться от местных дел; 3)дуалистическая модель - сочетание первой и второй моделей. Эта модель предполагает контроль государства за местным самоуправлением, хотя этот контроль не является всеобъемлющим. Ни одна из этих моделей не является универсальной, ни одна из этих моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не имеет оптимальных параметров, при которых имелись бы четкие очертания форм и методов ограничения действия государственной власти.

Организационная модель местного самоуправления включает в себя структуру органов местного самоуправления, представляющую собой закрепленный в уставе муниципального образования пере­чень конкретных органов местного самоуправления, предусмотрен­ных федеральным законодательством, наделенных уставом муници­пального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также порядок их формирования и особенности взаимодействия между собой. Классификацию организационных моделей местного само­управления можно провести в зависимости от правового положе­ния, порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления, а также в зависимости от типа муниципального образования. Федеральный закон 2003 г. позволяет создать шесть организационных моделей местного само­управления. Некоторые из этих моделей могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (поселениях с числен­ностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).

В зависимости от численности населения, территории, масштабов хозяйственной деятельности кардинально может отличаться и структура исполнительных и распорядительных органов муниципального образования. В поселении с несколькими сотнями жителей вся администрация может состоять из старосты, его помощника и счетовода. В большом муниципальном районе и тем более в мегаполисе - городском округе, имеющем несколько сотен тысяч или миллионов жителей, местная администрация состоит из десятков подразделений, которые включают большой штат муниципальных служащих. I. Поселения и городские округа Глава муниципальног о образования Население Представите льные органы поселения Глава местной администрации Местная администрация Представительный орган муниципального образования

1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его. 3. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса. 4. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. 5. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Эта модель представляет собой разновидность используемой в некоторых странах Европы и в США модели «совет – управляющий», которая, как правило, бывает востребована муниципалитетами с численностью населения от 25 до 250 тысяч. Похожие формы организации местной власти были реализованы в г. Ломоносове и в г. Смоленске, где должность главы муниципального образования не предусматривалась, а глава администрации назначался на должность представительным органом по результатам конкурса по контракту. Положительными чертами данной модели являются возможность четкого разделения политических и хозяйственных функций, высокий профессионализм и политическая беспристрастность главы администрации, установление в контракте четких критериев оценки деятельности и условий досрочного расторжения контракта.

II. Поселения и городские округа Глава муниципальног о образования Представите льные органы поселения Население Глава местной администрации Местная администрация Представительн ый орган муниципального образования 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением. 3. В соответствии с уставом муниципального образования он возглавляет представительный орган. 4. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса. 5. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. 6. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Данную модель можно охарактеризовать как "сильный представительный орган - слабый исполнительный". Похожие структуры создавались в г. Кургане, где представительный орган, возглавляемый избранным главой муниципального образования, имел право нанять по контракту управляющего, и в г. Тюмени, где администрацией руководил первый заместитель главы муниципального образования. 5.Система и структура местного самоуправления

III. Поселения и городские округа Глава местной администрации Местная администрация Представительн ый орган муниципального образования Глава муниципальног о образования Представите льные органы поселения Население 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением. 3. В соответствии с уставом муниципального образования он возглавляет местную администрацию. 4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Эта достаточно традиционная модель "сильный мэр - совет" до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. оставалась наиболее распространенной в России. В частности, она была реализована в Екатеринбурге, Калуге, Красноярске, Нижнем Новгороде, Твери, Ульяновске, Южно-Сахалинске.

Исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления Глава муниципальног о образования Представите льные органы поселения Население IV. Сельские поселения 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования. 3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. 4. Структура исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (главы муниципального образования). Данная схема предусматривается только для сельских поселений и является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством ее является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании.

Исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления Глава муниципальног о образования Представите льные органы поселения Население IV. Сельские поселения 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования. 3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. 4. Структура исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (главы муниципального образования). Данная схема предусматривается только для сельских поселений и является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством ее является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании.

Исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления Глава муниципальног о образования Представите льные органы поселения Население V. Сельские поселения 1. Представительный орган избирается населением. 2. Глава муниципального образования избирается представительным органом или населением. 3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. 4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Данная схема также предусматривается только для сельских поселений и является вариантом предыдущей. Разница между ними заключается в способе избрания главы муниципального образования.

Местная администрация Глава муниципальног о образования Представительные органы поселения Сход граждан VI. Поселения с числом жителей (обладающих избирательным правом) до 100 человек 1. Глава муниципального образования избирается населением на сходе. 2. Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. 3. Структура местной администрации утверждается сходом жителей по представлению главы местной администрации. Данная схема также представляет собой исключение из общего правила. В поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее ста человек формирование представительного органа муниципального образования является нецелесообразным и его полномочия реализует сход местных жителей.

Глава местной администрации Местная администрация Представительн ый орган муниципального образования Глава муниципальног о образования Представительные органы поселения Представительные органы поселений входящих в муниципальный район VII. Муниципальные районы (в случае формирования представительного органа в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в которой указано «1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей») Главы поселений входящих в муниципальный район

1. Представительный орган формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в муниципальный район (минимальная численность - 15 человек), с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. 2. Глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его. 3. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса определяется представительным органом. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом. 4. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. 5. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Этот способ формирования представительных органов муниципальных районов является дополнительным по отношению к основным способам. Достоинства его заключаются: в усилении связи между муниципальным районом и поселением, в удешевлении системы управления. Основным недостатком является диспропорция представительства депутатов, возникающая в случаях, если в состав муниципального района включается одно крупное и большое количество мелких поселений (как чаще всего и бывает на практике). В этих случаях интересы жителей наиболее крупного муниципального образования, в котором проживает % населения муниципального района представляет то же количество депутатов, что и интересы жителей любого малочисленного поселения. Таким образом, данная схема реально может использоваться только в муниципальных районах, в которых численность жителей входящих в его состав поселений является примерно равной.

В соответствии с Конституцией РФ мест­ное самоуправление осуществляется гражданами путем референ­дума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через вы­борные и другие органы местного самоуправления(ст. 130). При определении понятия местного самоуправления в Федераль­ном законе 131-ФЗ акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. При этом в силу того, что органы ме­стного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местно­го самоуправления, а органы - вторичными субъектами. В ст. 2 этого закона органами местного самоуправления называются из­бираемые непосредственно населением и (или) образуемые пред­ставительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как видим, в этом определении указан еще один важный при­знак - самостоятельность органа в виде наличия у него собствен­ных полномочий по решению вопросов местного значения. 2.Понятие органа местного самоуправления

Еще одним признаком органов местного самоуправления явля­ется их организационная обособленность от системы органов государственной власти. Так, в части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ повторена конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, можно выделить следующие критерии отне­сения структурной единицы, входящей в систему муниципально­го управления поселения, к органу местного самоуправления этого поселения: орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо образован представительным органом поселения; орган указан в Уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления; в Уставе поселения определены наименование органа, поря­док его формирования, собственная компетенция, подотчет­ность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самосто­ятельные решения в рамках своей компетенции и участво­вать, тем самым, в решении вопросов местного значения поселения орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

Таким образом, не любые структурные единицы или должно­стные лица, участвующие в решении вопросов местного значе­ния, можно считать органами местного самоуправления. Напри­мер, депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не имеют правового ста­туса «органа местного самоуправления». Эти структуры не обла­дают самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия производны от полномочий иных органов, в состав которых данные структуры входят. Полно­мочия данных структур установлены не уставом муниципально­го образования, а в иных нормативных актах. Важно, чтобы статус органа местного самоуправления полу­чили те организационные структуры в системе местного само­управления данного поселения, которые созданы для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граж­дан, общественных объединений, субъектов хозяйственной дея­тельности, а также органов публичной власти, т.е. любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.

Исходя из этого определение конституционного термина "орган местного самоуправления" (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ) дано в глоссарии Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": «Органы местного самоуправления выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Существуют коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления. Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, указавший, что "должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления".

Для упорядочения представлений о структуре органов МСУ весьма полезна их классификация. Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям: - способу образования; - объему и характеру компетенции; - предметам ведения; - способу принятия решений; - типу исполняемых функций. По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

По объему и характеру компетенции различаются органы управления: - общей компетенции; - отраслевой компетенции; - межотраслевой компетенции; -специальной компетенции. Кооптация - введение в состав какого-либо выборного органа новых членов решением этого органа без проведения дополнительных выборов. Как правило, кооптация утверждается в последующем на общем собрании соответствующей организации. Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения и осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции. Такими органами являются администрации. Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся управления и отделы городов, районов (Управление жилищного хозяйства, отдел образования, отдел социальной защиты населения и др.).

Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся комитеты городов, районов (уездов). Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии. Администрация муниципального образования как орган управления общей компетенции, наряду с органами отраслевой и межотраслевой компетенции, может иметь ее территориальные органы. Такое положение возникает в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) нет других муниципальных образований. Например, на территории района (уезда) расположены сельские округа (волости, сельсоветы). В случае, если сельские округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации наделяются статусом муниципального образования, то предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться.

Поскольку города и районы (сельские) сложились как единые социально-экономические комплексы, разграничить муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов между их составляющими территориальными образованиями трудно, а порой невозможно. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской области, Смоленской области, Ставропольском крае) законом о местном самоуправлении к муниципальным образованиям отнесены районы (сельские), города областного значения и города с населенными пунктами. Их составляющие территориальные образования (районы в городе, населенные пункты, сельские округа в районе) рассматриваются в качестве административно-территриальных единиц муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования самоуправление в них осуществляется администрациями (сельскими, поселковыми, районов в городе), то есть территориальными органами городского (районного) управления. Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно- учетными столами и т.д.).

В части исполнения отдельных государственных полномочий органы МСУ подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично. Самый очевидный пример - представительный орган МСУ. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально. В политическом плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения в предвзятом отношении и даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности. Органы МСУ, выступающие от лица населения муниципального образования, должны осуществлять два типа функций: представлять интересы населения (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе МСУ исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов МСУ. Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах своей компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Правовое положение органов управления и их структурных подразделений различно. Органы управления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов. Структурные подразделения органов управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления.

В определенном смысле нельзя не согласиться с Ворониным А.Г., который считает, что местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполкомы), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует понятие исполнительного органа местного самоуправления или администрации муниципального образования. В статьях Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» приведены полномочия представительных органов местного самоуправления и полномочия администраций – органов муниципального управления. Представляется правильным именовать администрации муниципальных образований органами муниципального управления.

Орган муниципального управления – это организационно оформленная группа должностных лиц и муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления муниципальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п. Каждый муниципальный орган функционирует по поручению муниципального образования и в его интересах. При достаточно полном анализе структуры органов МСУ необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по характеру компетенции - орган общей компетенции, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный. Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению и по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов МСУ.

Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Конкретный перечень полномочий выборных органов местного самоуправления должен быть указан в уставе муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Представительный орган муниципального образования сможет осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов и будет состоять из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не будет формироваться, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, будет составлять менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа будут осуществляться сходом граждан. 2. Представительные органы местного самоуправления

Представительный орган муниципального района: может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района, если иное не установит закон.

Представительный орган муниципального района сможет состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в этом порядке должна будет оформляться решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении должны указываться предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. Вышеназванный порядок формирования представительного органа муниципального района должен быть закреплен в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Этот порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен, но не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного представительного органа муниципального района.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, должна будет определяться уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек при численности населения менее 1000 человек; 10 человек при численности населения от 1000 до человек; 15 человек при численности населения от до человек; 20 человек при численности населения от до человек; 25 человек при численности населения от до человек; 35 человек при численности населения свыше человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района должна будет определяться уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения будет определяться уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования будут находиться: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; осуществление права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, должен быть направляться главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней должен быть возвращен в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он будет подлежать подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного в соответствии с уставом муниципального образования должен осуществлять глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Расходы - в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.). Полномочия представительного органа муниципального образования смогут быть также прекращены: в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске должно приниматься в порядке, определенном уставом муниципального образования; в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; в случае преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования повлечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа должны будут проводиться досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; в случаях, если представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, является председателем представительного органа муниципального района. 3. Глава муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления

Вышеназванные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности в соответствии с законодательством; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 4.Исполнительные органы местного самоуправления

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; расторжения контракта в соответствии с нормами действующего законодательства; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления: представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; главы местной администрации в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 38 Федерального закона 131-ФЗ в структу­ре органов местного самоуправления может быть предусмотрен контрольный орган муниципального образования ('контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Наличие в структуре органов местного самоуправления контрольного органа не является обяза­тельным. Учреждение этого органа, определение его функций и компетенции, порядок его формирования относятся к предмету ус­тавного регулирования. Эти вопросы должны решаться в зависимо­сти от типа муниципального образования, объема решаемых им вопросов местного значения, характеристик местного бюджета и муниципальной собственности. Контрольный орган МО осуществляет контрольные полномочия или функции по двум основным направлениям: контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.. Контрольный орган муниципального образования

Контрольный орган муниципального образования формируется в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Федеральный закон предоставляет два способа формирования этого органа: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Первый способ формирование контрольного органа на муни­ципальных выборах вызывает определенные сомнения в практиче­ском его применении в муниципальных образованиях. Во-первых, действующее федеральное избирательное законодательство непо­средственно проведение подобных выборов не регламентирует. Во-вторых, проведение процедуры выборов требует значительных фи­нансовых затрат из местного бюджета. В-третьих, сформированный на муниципальных выборах контрольный орган становится в значи­тельной степени независимым от представительного органа муни­ ципального образования, который, прежде всего, заинтересован в его создании для эффективного осуществления собственных кон­трольных функций. Второй способ формирование контрольного органа представи­тельным органом муниципального образования отвечает уже сло­жившейся практике создания подобных органов и осуществляется с непосредственным участием депутатов представительного органа. Представительный орган муниципального образования может пре­дусмотреть назначение либо избрание депутатами представительного органа должностных лиц контрольного органа. Может быть преду­смотрен смешанный способ формирования контрольного органа, когда часть должностных лиц контрольного органа избирается, а часть назначается.

Федеральным законом 131-ФЗ какое-либо участие местной администрации в формировании контрольного органа не допуска­ется, поскольку местная администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, не может участвовать в формировании контрольного органа, поскольку ее деятельность связана с исполнением бюджета и управлением муни­ципальной собственностью, а это основные объекты контроля. Поскольку контрольный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления, его деятель­ность может быть прекращена или приостановлена только путем внесения соответствующих изменений в устав муниципального об­разования. Деятельность контрольного органа не может быть пре­кращена также в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, сформиро­вавшего этот орган. Компетенция контрольных органов муниципального образова­ния предусматривается в положении об этом органе, утверждаемом представительным органом муниципального образования. Контрольный орган МО в соответствии с установленной компе­тенцией проводит проверки: предусмотренные планами и программой работы контрольного органа; по поручениям представительного органа, его постоянных ко­ миссий (комитетов); по запросам депутатов или группы депутатов.

Результаты проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Порядок и сроки опубликования результатов проверок определяют­ся представительным органом местного самоуправления. Представительный орган может предусмотреть опубликование отчета о ка­ждой проведенной проверке или опубликование общего отчета обо всех проведенных проверках в течение года.. Федеральным законом 131-ФЗ закреплена обязанность орга­нов и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требова­нию необходимую информацию и документы. Думается, эта обязанность может быть возложена и на других субъектов, деятельность которых связана с использованием средств местного бюджета и объектов муниципальной собственности. В ка­честве примера можно привести довольно удачную правовую нор­му, устанавливающую область действия контрольных полномочий Контрольно-счетной палаты г. Омска. Муниципальный контроль распространяется также на предприятия, организации, банки, стра­ховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, обще­ственные объединения в части, связанной с получением, перечис­лением или использованием ими средств бюджета города, исполь­зованием муниципальной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных решениями Омского городского Совета налоговых льгот и преимуществ

7. Избирательная комиссия муниципального образования Избирательные комиссии муниципальных образований являются, пре­жде всего, элементами единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Закон 2003 г. не рассматривает избиратель­ные комиссии муниципальных образований как органы местного самоуправления. Избирательная комиссия, организующая в соответствии с зако­ном субъекта Российской Федерации, уставом муниципального об­разования подготовку и проведение выборов в органы местного са­моуправления, местного референдума, является избирательной ко­ миссией муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Уставом МО, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образо­вания может быть придан статус юридического лица. Полномочия избирательной комиссии муниципального образо­вания по решению соответствующей избирательной комиссии субъ­екта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, мо­ гут возлагаться на территориальную комиссию.

Срок полномочии избирательной комиссии муниципального об­разования составляет пять лет. Избирательная комиссия муниципального образования форми­руется в количестве 5 11 членов с правом решающего голоса. Представительный орган муниципального образования обязан на­значить не менее 1/2 общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений: политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Феде рации; политических партий, выдвинувших списки кандидатов, до­ пущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) избирательных объединений, выдвинувших списки кандида­тов, допущенные к распределению депутатских мандатов в предста­вительном органе муниципального образования. Деятельность избирательной комиссии муниципального образо­вания осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна присту­пить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две тре­ти от установленного состава. Избирательные комиссии муниципальных образований, дейст­вующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лица­ми, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно.

Замещение работниками аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, должностей муниципальной службы определяется закона­ми и иными нормативными правовыми актами субъектов Россий­ской Федерации, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправле­ния. Член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом с правом решающего голоса, замещает в соответствии с за­коном, иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, иным норма­тивным правовым актом органа местного самоуправления муници­пальную должность.

Основными элементами статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются: права и обязанности; правовые, организационные, социальные и иные гарантии ихправ; ограничения и запреты при осуществлении полномочий; ответственность. Депутат член представительного органа поселения, муници­пального района, городского округа или внутригородской террито­рии города федерального значения. Депутат это лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в предста­вительный орган муниципального образования на основе равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Член выборного органа местного самоуправления выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформирован­ного на муниципальных выборах. Выборное должностное лицо местного самоуправления долж­ностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе все­общего равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании на муниципальных выборах. 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, занимаю­щие выборные должности, не признаются муниципальными служащими, и их статус законодательством о муниципальной службе не регулируется. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления выделены в отдельную категорию субъектов муни­ципального права, правовой статус которых должен регулироваться отдельным законодательством. Выборные муниципальные должности должны предусматри­ваться в уставах муниципальных образований. Законами субъектов РФ не могут устанавливаться выборные муниципальные должности или ограничиваться их создание в муниципальных образованиях. В большинстве субъектов РФ были приняты законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления. Их полномочия регулируются с различной степенью полноты и кон­кретизации.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Решение об изменении срока полномочий, а также об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

Гарантии прав депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления представляют собой условия для законного и беспрепятст­венного осуществления ими своих полномочий. К таким гарантиям федеральным законодательством относятся неприкосновенность (иммунитет депутата, выборного должностного лица) и недопустимость преследования этих лиц за высказанное мнение, позицию и другие действия, соответствующие их статусу (неответственность или индемнитет депутата, выборного должност­ного лица). Неприкосновенность предусматривает особую процедуру при­влечения к уголовной или административной ответственности, со­вершения уголовно-процессуальных или административно-процес­суальных действий, а также оперативно-разыскных мероприятий в отношении депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Эти гарантии устанавливаются в отраслевом феде­ральном законодательстве, регламентирующем уголовно-процес­суальную деятельность, производство по делам об административ­ных правонарушениях, оперативно-разыскную деятельность.

Депутаты не могут быть подвергнуты обыску (в том числе и личному обыску) по месту работы или жительства без санкции прокурора субъекта РФ. При этом не имеет значения, является ли местом работы депу­тата, выборного должностного лица местного самоуправления орган местного самоуправления или иная организация. Основания для производства обыска предусмотрены в ст. 182, 184 УПК РФ. Со­гласно ч. 3 ст. 184 УПК РФ обыск в жилище проводится на осно­вании судебного решения. Пользуются неприкосновенностью только на террито­рии соответствующего муниципального образования. Вне пределов этой территории иммунитет не действует, и к ним применяются указанные меры на общих основаниях. Конституционный Суд РФ определил, что неприкосновенность не означает освобождения де­путата от ответственности за правонарушение, совершенное не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих пол­номочий. Деятельность депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления является публично-правовой, при этом они действуют не от своего имени, а от имени избирателей, представляя их интересы и интересы муниципального образования. Они не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу не только в период пребывания на соответствующей выборной долж­ности, но и по истечении срока их полномочий.

Указанные гарантии неприкосновенности не распространяются на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые преду­смотрена федеральным законом. В этих случаях они несут ответст­венность на общих основаниях. Организационные, материальные, трудовые и иные социальные гарантии, обеспечивающие условия для беспрепятственного осуще­ствления полномочий на выборных должностях, могут быть уста­новлены в уставах МО и иных муниципальных правовых актах. В федеральном законодательстве установлены ограничения, свя­занные со статусом выборного должностного лица независимо от того, работает он на постоянной основе или нет. Не мо­гут быть депутатами Государственной Думы Федерации, членами Совета Федерации Феде­рального, депутатами законода­тельных (представительных) органов государственной власти субъ­ектов Федерации, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов Федерации, а также должности государст­венной гражданской службы и муниципальные должности муни­ципальной службы. Они не вправе заниматься предприниматель­ской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Права и обязанности депутатов регламентируются в муници­пальных правовых актах. Они могут содержаться в законах субъекта РФ. Все права и обязанности депутатов можно разделить по трем основным направлениям работы: на заседаниях представительного органа МО; в комиссиях (комитетах) и других рабочих органах представительного органа МО; в избирательном округе. Полномочия депутата, члена выборного органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправле­ния прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства -- участника между­ народного договора Российской Федерации, в соответствии с кото­ рым иностранный гражданин имеет право быть избранным в орга­ны местного самоуправления; отзыва избирателями; досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; 1призыва на военную службу или направления на заменяю­ щую ее альтернативную гражданскую службу; И) в иных случаях, установленных Законом 2003 г,

Организационной основой муниципального образования являются система и структура органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, порядок организации и осуществления муниципальной службы. Организация местного самоуправления в поселениях, в городских и сельских поселениях, в муниципальном районе и городском округе, а также на внутригородской территории города федерального значения различается, в первую очередь, по количеству субъектов и объектов управления, вступающих в различного рода правоотношения для реализации полномочий местного самоуправления. В юридической энциклопедии понятие организации трактуется как "организация (от лат. огдагпкэ устраиваю) в широком смысле совокупность людей, групп, объединенных для достижения какой-либо задачи на основе разделения труда, разделения обязанностей и наличия иерархической (управленческой) структуры; обеспечение скоординированной, основанной на внутренней дисциплине деятельности в какой-либо сфере". Организационная деятельность органов местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям и, соответственно, включает в себя различные организационные элементы. В качестве первого направления можно назвать формирование, укрепление, расширение и обогащение взаимосвязи с населением соответствующей территории. правления. 9. Организация работы органов местного самоуправления

Организационная деятельность органов местного самоуправления в аспекте взаимосвязи с населением исключительно многогранна. Конкретными ее элементами выступают: подготовка и проведение избирательных кампаний, причем таким образом, чтобы избранные лица были способны решать задачи, стоящие перед органами местного самоуправления; обеспечение гласности в работе органов местного самоуправления и постоянной информированности населения о решаемых вопросах, ходе их реализации посредством таких форм работы, как сходы, собрания, конференции граждан, встречи депутатов и работников администраций с людьми на предприятиях, организациях, учреждениях, дни администрации, дни главы муниципального образования, выступления в средствах массовой информации, доски информации; осуществление систематических отчетов в трудовых коллективах и по месту жительства избирателей; формирование актива вокруг органов местного самоуправления (советы ветеранов, женщин, молодежи, клубы, дворцы, дома культуры, библиотеки, родительские комитеты, комиссии административные и по делам несовершеннолетних, советы школ, комиссии по благоустройству и озеленению, добровольные народные дружины, общественные посты ГАИ и т.д.) и рациональное использование его потенциала;

широкое вовлечение граждан муниципального образования в правотворческую деятельность, развитие правотворческой инициативы граждан (разработка проектов нормативных правовых актов гражданином или группой граждан, рассмотрение их на сходах граждан, а затем на сессии представительного органа местного самоуправления; сбор подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного нормативного акта); совершенствование работы с письмами, обращениями и жалобами граждан, которые отражают настроения людей, их отношение к власти; использование социологических и других методов выявления и восприятия общественного мнения (опросы, обходы, анкетирование, собрания, сходы граждан, депутатские слушания и т.п.); активное вовлечение граждан в формирование и реализацию программ социально- экономического развития территории муниципального образования, муниципальной экономики; проведение конкурсов на звание лучшего дома, усадьбы, двора, улицы, праздников улиц, сел, деревень, городов, чествования ветеранов, юбиляров, молодоженов, многодетных семей и других массовых мероприятий; оказание помощи гражданам в становлении и развитии личных подсобных хозяйств и т.д.

Второе, очень ответственное направление организационной деятельности органов местного самоуправления связано с формированием структуры этих органов. Организационная деятельность органов местного самоуправления в данном направлении регулируется уставами муниципальных образований, регламентами работы и другими законоположениями, в соответствии с которыми они создают постоянные комиссии, формируют структуру местной администрации. Третье направление организационной деятельности органов местного самоуправления использование ими различных структурных форм при реализации своих функций. Организационно-правовой формой работы представительных органов местного самоуправления являются сессии общие собрания всего состава депутатов представительного органа. Только такие собрания депутатов обладают всем объемом полномочий, присущих представительному органу. Организационно-правовой формой работы постоянных комиссий представительных органов служат их заседания, где и констатируется общая воля членов этих комиссий. Полномочия исполнительных органов местного самоуправления администраций реализуются двумя способами: правовым и организационным, посредством таких форм, как аналитическая работа, прогнозирование, согласование, принятие нормативно-правовых актов, планирование, контроль и стимулирование, регулирование, заседания коллегии при главе администрации, различные совещания.

Особого внимания заслуживают такие формы организации работы органов местного самоуправления, как совещания, временные комиссии и т.д. Эти формы организационной работы не должны подменять основные организационно-правовые формы. Любая организационная форма работы органов местного самоуправления приобретает практический смысл лишь в том случае, когда ее использование действительно рождает какой-то политический или управленческий результат. Четвертое направление организационной деятельности органов местного самоуправления организация исполнения принятых нормативных правовых актов (решений, постановлений, распоряжений). Организация исполнения принятых решений одно из самых сложных и затратных по стоимости звеньев в организационной деятельности органов местного самоуправления. Например, функции депутатов не исчерпываются их участием в работе сессий представительных органов или постоянных комиссий (комитетов), где они представляют своих избирателей и защищают их интересы, они призваны также и практически организовывать исполнение принятых решений. После каждой сессии депутаты должны провести собрания или встречи со своими избирателями, побывать в трудовых коллективах, находящихся на территории их избирательных округов, ознакомить избирателей с решениями, принятыми представительными органами местного самоуправления, и совместно наметить пути, средства и методы их практического осуществления.

Часто встречается такая организационная форма коллективной работы депутатов, как депутатские группы, посты. Исполнительные органы также должны вести работу по организации исполнения решений представительных органов и своих собственных. Организация исполнения решений предполагает осуществление контрольных действий. Контроль неотъемлемый элемент организационной и управленческой деятельности. В процессе контроля используются различные организационные формы: ревизии, проверки, инспекции, отчеты и т.д. Контрольные действия должны быть "увязаны" с организационно-правовыми формами работы органов местного самоуправления. Иногда муниципальным депутатам предоставляются функции по контролю не только выполнения решений представительных, но и работы исполнительных органов. Таким образом, организационная деятельность выступает в виде сложного явления, включающего в себя разнообразные элементы, причем эта деятельность имеет системный характер, т.е. все ее элементы взаимосвязаны, воздействуют друг на друга, переходят один в другой. Организационная деятельность представительного органа местного самоуправления дополняется и развивается организационной деятельностью исполнительного и контрольного органов, а организационная деятельность последних поддерживается и усиливается работой органов территориального общественного самоу