Национальный институт стратегических исследований Кыргызской Республики РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Анализ эффективности системы государственного управления на уровне «Правительство – Министерство – Подведомственные организации – Территориальные организации – Местное самоуправление» Асанакунов Б.Д. г.Бишкек-2014

Структура исследования 1.Современное состояние системы государственного управления и местного самоуправления в КР. 2.Проблемы и возможности функционального анализа государственных органов в условиях реформирования 3.Концептуальные подходы к реформированию государственного управления 4.Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг 5.Повышение открытости и подотчетности органов государственной власти и местного самоуправления Приложение 1. Краткая методология организации функционального анализа

Методология исследования Методология настоящего исследования построена на основе использования нескольких инструментов и источников информации, включая следующие: анализ нормативно-правовых актов КР (около 50); публикации, отчеты и анализы независимых исследователей и институтов; информация из средств массовой информации – выступления, новости, и др. Изучение и анализ позитивных и негативных результатов реформирования государственного управления станут ориентиром для дальнейших мер на следующих этапах развития государственного и муниципального управления.

Современное состояние системы государственного управления Становление госуправления в Кыргызстане было начато с введением института президента (1990 г.) и принятием Закона РК «О Кабинете министров» (1991 г.). Реформе государственного управления способствовали принятые концептуальные документы и НПА: «О Стратегии реформирования системы госуправления КР» (2004г.), «Об оптимизации структуры государственных органов КР» (2005 г.) «О концептуальных подходах к реорганизации системы АТР КР» (2007 г.). Законы КР за период гг г. 10; г., 153; г. 12; г. 112; г. 283; ППКР г За последние 2 года структура исполнительных органов госуправления регламентировалась НПА (Постановлениями ЖК КР и Правительства КР).

Реформа системы управления в годах Пре­об­ра­зо­ва­ние ин­сти­ту­та пре­зи­ден­та, струк­ту­ры и функ­ций пра­ ви­тель­ст­ва, а также пра­во­ох­ра­ни­тель­ных и су­деб­ных ор­га­нов. Ад­ми­ни­с­т­ра­ция пре­зи­ден­та была уп­разд­нена и вме­с­то нее был со­здан ин­сти­тут пре­зи­ден­та: Аппа­рат пре­зи­ден­та КР, Се­к­ре­та­ри­ат пре­зи­ден­та КР, ЦАРИИ, Го­ссо­вет­ник пре­зи­ден­та КР по во­про­сам обо­ро­ны, без­опас­но­с­ти и пра­во­по­ряд­ка Го­су­дар­ствен­ный ми­нистр ино­с­т­ран­ных дел КР. Со­вет без­опас­но­с­ти -как от­дель­ный кон­сти­ту­ци­он­ный орган был уп­разд­нен

Местное самоуправление в КР. 1-й этап г. Верховный Совет РК принял Закон «О МСУ в Республике Кыргызстан». 4 марта 1992г. Жогорку Кенеш принял в новой редакции Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан». В феврале 1995г. состоялись выборы населением мэра г. Бишкек. Упразднена Бишкекская горгосадминистрация и создан новый исполнительно-распорядительный орган - мэрия. 20 марта 1996г. принят очередной Указ Президента КР «О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и МСУ». – введен институт губернаторства области как высшего должностного лица. – в селах и поселках созданы исполнительно- распорядительные органы – 460 айыл окмоту.

Местное самоуправление в КР. 2-й этап Приняты Законы КР: «О МСУ и местной государственной администрации», (2001г.)., «О муниципальной собственности на имущество», (2002г.) «О судах аксакалов» (2002г), «Национальная стратегия децентрализации госуправления и развитие МСУ в КР до 2010года», (2002г.) «О финансово-экономических основах МСУ» (2003г.), «О жамаатах», «О муниципальной службе» (2004 год). «О МСУ и местной государственной администрации» (2008г.)

Местное самоуправление в КР. 3-й этап Принятие новой Конституции КР (2010 г.) и Закона КР «О МСУ» (2011 год) Третий этап характеризуется новыми принципами выборности депутатов местных кенешей и глав исполнительных органов МСУ, включая выборность депутатов городских кенешей по пропорциональной системе с участием политических партий. В декабре 2013 года постановлением Правительства КР утверждена новая Программа развития МСУ на период годы.

Местное самоуправление в Кыргызстане через призму Европейской Хартии Европейская хартия принята по инициативе Совета Европы в 1985 году и является одним из главных источников муниципального права европейских государств и намечает пути развития МСУ в современной Европе. Статья 2 устанавливает, что «принцип МСУ должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции», Статьи 3 содержит классическое определение МСУ. Статья 4 устанавливает основные полномочия органов МСУ в конституционном или ином законодательном порядке. Статья 5 посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется МСУ. Изменение границ территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума.

Местное самоуправление в Кыргызстане через призму Европейской Хартии Статья 6 закрепляет за органами МСУ право самостоятельно определять собственную административную структуру, устанавливает основы муниципальной службы. Условия работы избранных представителей МСУ в обеспечении свободного выполнения ими своих функций (статья 7, пункты 1,2,3) и административного контроля над деятельностью исполнительных органов МСУ (статья 8, пункт 1,2,3). Статья 9 посвящена финансовым вопросам МСУ. Данные нормы не вполне соответствуют Европейской хартии. За органами МСУ признается право на сотрудничество и право создания муниципальных ассоциаций, что указывается в статье 10. Статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту.

Функциональный анализ государственных органов в условиях реформирования Анализ мер по реформированию госорганов свидетельствует о недостаточности проводимых преобразований и о неадекватных подходах к реформе. Министерства и ведомства продолжались то укрупняться, то дробиться. Функции передавались от одних государственных органов другим. Менялось количество госорганов, но не происходило ощутимого повышения качества их работы в управлении процессами социально-экономического развития страны. Инструментом измерения качества функционирования управленческих структур и подходов государственного управления служит функциональный анализ.

Функциональный анализ на начальном этапе реорганизации министерств и ведомств гг. Анализ функций, которые заявлены в их Положениях – выявлялись дублирующие функции и были попытки сокращения численности и расходов. Эффект незначителен и носил временный характер; Восстановление (увеличение) численности аппаратов в больших объемах, чем до реформирования. Появлялись новые функции, обосновывались новые расходы; Качество предоставляемых госорганами услуг падало, снижался и управленческий потенциал самих государственных структур. Причиной таких явлений стали отсутствие глубокого анализа целей, задач и функций государства в рассматриваемой сфере. Не происходило перераспределение функций между государством и другими структурами общества с учетом рыночных преобразований и демократизацией управления.

Функциональный анализ в органах госуправления ППКР от г. 522 «О результатах очередного этапа функционального анализа в органах госуправления и мерах по дальнейшему продвижению административной реформы в КР». ППКР от г. 109 «О функциональных и структурных изменениях в системе государственных органов исполнительной власти КР». В ходе формирования новой структуры Правительства были преобразованы три министерства, образованы три госагентства, а пяти министерствам и трем госагентствам были переданы в ведение дополнительные функции.

Проблемы проведения функционального анализа (ФА) ФА превратился в затяжной процесс, не ориентированный на результат, осуществлялся на сопоставлении фактических функций и задач, которые были прописаны самими госорганами в различных НПА. По результатам анализа не была проведена оценка влияний изменений в структуре и функциях госорганов на улучшение социально-экономического положения в стране. Медленно происходила децентрализация управления внутри самого МСУ, принятие решений недостаточно открыты для населения. Методика проведения ФА не была закреплена нормативным правовым актом Правительства либо Администрации Президента. ФА проводился не в полной мере с соблюдением всех этапов и последовательности на различных его стадиях.

Концептуальные подходы к реформированию государственного управления Административная реформа как фактор оптимизации государственного управления Реформа функций и структуры исполнительной власти Реформа административно-территориального устройства государства Разграничение полномочий и предметов ведения между центральной властью и муниципальными органами власти Реформа государственной службы Формирование единых подходов к регулированию государственных и муниципальных отношений Антикоррупционная политика государства

Реформа функций и структуры исполнительной власти Структурные изменения связаны с новым направлением развития на основе принятых концептуальных и стратегических документов Серьезным тормозом прогресса страны является сохранение системы государственного управления, не в полной мере отвечающей требованиям времени. Имеет место неустойчивость архитектуры системы государственного управления. Структура новых органов власти формируется в отсутствие четкой политики развития соответствующей сферы. Слабая проработанность правовых актов управления и недостаточная подготовленность исполнительной власти для решения новых задач на основе новых подходов.

Реформа функций и структуры исполнительной власти Закон КР «О Правительстве» 2012 года ввел институт полпреда Правительства Принято ППКР «О полномочном представителе Правительства КР» от 17 июля 2012 года 506; Распоряжением Премьер-министра КР от г. 631 были утверждены Типовое положение об аппарате полпреда, структура и штатное расписание Численность сотрудников обладминистраций было сокращено почти наполовину. Масштабные изменения коснулись отраслевых отделов.

Административно-территориальная реформа Указ Президента КР «О концептуальных подходах к реорганизации системы АТУ в КР» от г й этап ( гг). Ликвидированы многие областные структуры управления, но затем отдельные из них трансформировались в межрегиональные структуры управления, а некоторые из них были восстановлены. 2-й этап ( гг) на основе структурного анализа функций позволил бы вплотную подойти к укрупнению АТЕ, посредством объединения отдельных районов и айылных аймаков. Укрупнение коснулось только 13 А/А 3-й этап ( гг) переход от 4-х уровневой системы управления к 3-х уровневой на основе перераспределения задач и функций. Указ не был реализован и в январе 2010г. был признан утратившим силу.

«Концепция АТР на период годы» от г. 1-й этап (2012г.).Образование института полпреда Правительства в регионе, упразднение районных кенешей, преобразование поселков городского типа. Реализовано. 2-й этап ( гг.).Предусматривал укрупнение айылных аймаков. 3-й этап ( гг.) предусматривал укрупнение районов, а также оптимизация органов управления на областном уровне. В октябре 2013г. Правительство внесло изменения в действующую Концепцию, где сроки оптимизации айылных аймаков и районов были перенесены на более поздние сроки.

Разграничение полномочий и предметов ведения между государственными органами и ОМСУ. Государственная власть в КР основывается на разграничении функций и полномочий государственных органов и органов МСУ (ст.3) Закон «О МСУ» определил полномочия между государственными органами и органами МСУ через понятия «вопросы местного значения» и «делегированные государственные полномочия». Закон «Об образовании» наделяет органы МСУ на решение ряда вопросов, требующих не свойственных финансовых вливаний с бюджета МСУ. Помимо этого многими отраслевыми законами на МСУ возлагаются новые полномочия без финансового подкрепления.

Реформа государственной и муниципальной службы Закон «О государственной службе» от , 132, от г.,114 и создание Агентства по делам госслужбы. Закон «О муниципальной службе» (2008 г.) Указы Президента КР: «Стратегия реформирования государственной кадровой службы». «О Концепции модернизации государственной службы КР» от г., 146. Национальная стратегия устойчивого развития КР на период годы» от г., 11 «Об утверждении Реестра государственных должностей и Реестра муниципальных должностей» от г.

Внедрение оценки деятельности государственных и муниципальных служащих Совершенствование системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих Обучение государственных и муниципальных служащих. Формирование единых подходов к регулированию государственных и муниципальных служебных отношений Передача вопросов ведения муниципальной службы ГКС создали соответствующие предпосылки к формированию единых подходов к регулированию государственных и муниципальных служебных отношений. Реформа государственной и муниципальной службы

Антикоррупционная политика государства Факторы, способствующие возникновению коррупции: чрезмерное и плохо регламентированное вмешательство госорганов в деятельность хозяйствующих субъектов низкая зарплата госслужащих Основные недостатки ранее принятых антикоррупционных мер было отсутствие политической воли руководства страны, компетентного органа по координации и мониторингу исполнения и, как следствие, невозможность определить, в каком объеме были выполнены те или иные мероприятия.

В 2005 г. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию ООН против коррупции и взял на себя обязательство привести национальное законодательство в соответствие с Конвенцией ООН. После ратификации Конвенции ООН против коррупции в Кыргызстане Указом и. о. Президента КР от г. принята первая Государственная стратегия борьбы с коррупцией. Начиная со 2-й половины 2007г. Происходит постепенное сворачивание антикоррупционной политики. Аналогичную участь постиг УПКР «О Национальной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике» от г. N 155. Антикоррупционная политика государства

УПКР от года 27 образована Антикоррупционная служба в Госкомитете национальной безопасности КР. УПКР «Государственная Стратегия антикоррупционной политики КР и мерах по противодействию коррупции» от г УПКР «О мерах по устранению причин политической и системной коррупции в органах власти» от г. Проведенный анализ показывает: всякий раз, когда менялась власть, были призывы к бескомпромиссной борьбе с коррупцией и обещания руководства уменьшить коррупцию в стране. Антикоррупционная политика государства

Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг Стандартизация и регламентация государственных и муниципальных услуг ППКР от г. 129 «О порядке формирования единого систематизированного реестра (перечня) государственных услуг, предоставляемых физическим и юридическим лицам государственными органами исполнительной власти и бюджетными учреждениями» ППКР от г. 85 «Об утверждении Единого реестра (перечень) государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями».

Стандартизация и регламентация государственных и муниципальных услуг ППКР «О типовом стандарте государственных услуг» от г. N 603 утвержден Типовой стандарт госуслуг и Инструкция по разработке стандарта госуслуг Стандарт госуслуг – это типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги (работы), оказываемой (выполняемой) за счет бюджетных средств любым поставщиком независимо от его организационно- правовой формы. Стандарт качества определяет минимальный гарантированный уровень качества услуг и работ, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, оказываемых и выполняемых за счет бюджетных средств поставщиком услуг на соответствующей территории. Определение требований к качеству услуг (работ) с помощью стандартов позволяет управлять не только качеством, но и затратами на оказание услуг (работ).

Обеспечение доступности государственных и муниципальных услуг К числу решения задач при получении гражданами качественных и доступных услуг населению относятся: сокращение количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных и муниципальных услуг; организация деятельности по полному информированию граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг; оптимизация получения заявителями услуг, в предоставлении которых участвуют совместно органы государственной власти и органы МСУ на основе соглашений между этими органами

Совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и МСУ со структурами гражданского общества. В целях внедрения в практику форм взаимодействия госорганов, органов МСУ и институтов гражданского общества, а также обеспечения прозрачности процедур принятия решений и их реализации с учетом интересов общественности, принят УПКР «О совершенствовании взаимодействия органов государственного управления с гражданским обществом» г. 212 ОНС как общественные площадки созданы во всех госорганах

СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ !