Программно-целевой метод социально- экономического планирования ( практический опыт Правительства Иркутской области ) КИМ РУСЛАН ЭДУАРДОВИЧ

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1 Полномасштабное внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления 1 1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в годах» Введения обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов 2 2

2 ОСНОВАНИЯ И СРОКИ ПЕРЕХОДА НА ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в годах» Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в годах» Полномасштабное внедрение с 2012 года программно- целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления Переход к "программному бюджету" в полном объеме необходимо осуществить начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Внедрять механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в годах» В годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования. Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования В годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования. Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ 3 ЦЕЛИ: 1. увязать стратегические цели территории с имеющимися финансовыми ресурсами на базе принципов ответственности за результаты деятельности, переход на «программный бюджет» 2. повысить эффективность бюджетных расходов за счет оптимизации расходов и перераспределения средств 3. повысить гибкость областного бюджета путем замещения средств областного бюджета средствами федерального и местных бюджетов (участие в реализации ФПЦ и ФАИП), внебюджетных средств (государственно-частное партнерство) ЦЕЛИ: 1. увязать стратегические цели территории с имеющимися финансовыми ресурсами на базе принципов ответственности за результаты деятельности, переход на «программный бюджет» 2. повысить эффективность бюджетных расходов за счет оптимизации расходов и перераспределения средств 3. повысить гибкость областного бюджета путем замещения средств областного бюджета средствами федерального и местных бюджетов (участие в реализации ФПЦ и ФАИП), внебюджетных средств (государственно-частное партнерство) Отсутствие принципов «Программного бюджета» Значительный объем расходов в отдельных сферах, не направленных на реализацию целей СЭР Отсутствие возможности мониторинга выполнения поставленных целей в связи с отсутствием показателей их реализации Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием ОСНОВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДА

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ 4 Увязка основных элементов модели управления по горизонтали: «ответственность – результат – ресурс» на всех уровнях управления Увязка основных элементов модели управления по горизонтали: «ответственность – результат – ресурс» на всех уровнях управления Декомпозиция основных элементов управления по вертикали – «от общего к частному» Бюджет субъекта Губернатор Показатели реализации стратегических целей и задач Бюджет министерства Министерство 1 Показатели реализации ведомственных целей Бюджет министерства Министерство 2 Показатели реализации ведомственных целей Финансовое обеспечение учреждения Учреждение 1 Показатели услуг, работ, мероприятий Показатели услуг, работ, мероприятий Финансовое обеспечение учреждения Учреждение 2 Показатели услуг, работ, мероприятий Показатели услуг, работ, мероприятий РЕСУРСЫОТВЕТСТВЕННОСТЬРЕЗУЛЬТАТ

ЧТО ДАЕТ ВНЕДРЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 5 Руководство Механизм постановки целей (задач) и контроль за достижением конкретных результатов 1. Проводить мониторинг и анализ достижения поставленных целей и реализации программ Минэкономразвития 2. Оценить реальные результаты деятельности ведомств в детализации до услуг, работ, мероприятий 3. При согласовании параметров проекта бюджета и внесении корректировок вести обоснованный диалог с ведомствами о реальном объеме планируемых бюджетных средств 4. Планировать расходы бюджета в разрезе целевых программ, с учетом «стоимости» государственных услуг в соответствии с реальными возможностями бюджета.

ЧТО ДАЕТ ВНЕДРЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 6 Ведомству 1. Планировать свою деятельность и деятельность подведомственных учреждений с учетом реальных возможностей бюджета 2. Иметь наглядные аргументы для «ведения диалога» с финансовым органом при составлении проекта бюджета 3. Организовывать и осуществлять мониторинг формирования государственных заданий по каждому подведомственному учреждению 4. Осуществлять мониторинг «стоимости услуг», оказываемых населению и параметров их качества 5. Оценивать эффективность работы учреждений в процессе достижения целей, выполнения государственных, муниципальных заданий 6. Получить «иммунитет» от уменьшения финансирования без изменения ожидаемых результатов, зафиксированных в «дереве целей», утвержденных целевыми программами, заданиями 7. Оценивать удовлетворенность населения качеством услуг, эффективностью работы каждого учреждения

Государственные задания ДЦП, ВЦП Программа СЭР СХЕМА СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ «КАК БЫЛО» В РАЗРЕЗЕ ОТВЕТСТВЕННЫХ (ДО ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДА) 7 Минэкономразвития Ведомства Учреждения Тактические цели (задачи) Цели ведомства Услуга, работа, мероприятия Концепция СЭР Губернатор Стратегическая цель (задача) показатель показатели отсутст- вуют Связь отсутствует

В процессе экспертизы было проанализировано 449 документов, в том числе: 1 этап внедрения - ЭКСПЕРТИЗА НПА Документы СЭР - 2 Ведомственные реестры услуг (работ) – 10 Сводный реестр государственных услуг (работ) Иркутской области – 1 Долгосрочные целевые программы – 44 Ведомственные целевые программы - 37 Областные целевые программы - 7 8

Задача 1. Повышение энергоэффективности экономики, обеспечение бесперебойного, безопасного и экономичного энергоснабжения экономики и населения области Задача 2. Обеспечение продовольственной безопасности области, в основном за счет собственного производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развития местной пищевой промышленности с одновременным развитием сельских территорий как единого производственного, социально- экономического, территориального и природного комплекса Задача 3. Восстановление статуса области как делового, научно-образовательного и культурного центра Восточной Сибири, превращение области в один из форпостов Российской Федерации во взаимодействии со странами Азиатско- Тихоокеанского региона Задача 4. Комплексная переработка природных ресурсов Стратегическая цель 1. Повысить качество человеческого потенциала Повысить качество человеческого потенциала Стратегическая цель 3. Обеспечить пространственное Обеспечить пространственное и инфраструктурное развитие Иркутской и инфраструктурное развитие Иркутскойобласти Стратегическая цель 4. Повысить устойчивость системы государственного управления, в том числе достичь высоких показателей правопорядка и обеспечить экологическую безопасность достичь высоких показателей правопорядка и обеспечить экологическую безопасность Стратегическая цель 2. Создать условия для нового экономического роста Иркутской области ВЫВОДЫ -ОТСУТСТВИЕ СИСТЕМЫ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ (Цели Программы СЭР однозначно не увязаны с задачами Концепции СЭР) Концепция СЭР Иркутской области на период до 2020 года Программа СЭР Иркутской области на 2011 – 2015 год 9

Задача: Комплексная переработка природных ресурсов Задача: Комплексная переработка природных ресурсов Программа, направленная на реализацию стратегической задачи, не утверждена ВЫВОДЫ - ОТСУТСТВИЕ СВЯЗИ МЕЖДУ ЦЕЛЯМИ И ЦЕЛЕВЫМИ ПРОГРАММАМИ Концепция СЭР ДЦП /ВЦП Задача: Эффективное управление лесными ресурсами, увеличение отдачи от лесного сектора за счет развития существующих и освоения новых технологоемких секторов производства Задача: Эффективное управление лесными ресурсами, увеличение отдачи от лесного сектора за счет развития существующих и освоения новых технологоемких секторов производства Программа СЭР Программа СЭР 10

ДЦП «О мерах по предотвращению распространения туберкулеза в Иркутской области на годы» МЕРОПРИЯТИЕ: Повышение грамотности населения по вопросам профилактики и раннего выявления туберкулеза ДЦП «О мерах по предотвращению распространения туберкулеза в Иркутской области на годы» РЕЗУЛЬТАТ: Внесение существенного вклада в социально - экономическое развитие региона путем повышения качества человеческого потенциала и улучшения состояния здоровья населения ВЫВОДЫ - ОТСУТСТВИЕ ПРАВИЛ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЭЛЕМЕНТОВ (МЕРОПРИЯТИЙ, РЕЗУЛЬТАТОВ) 11

Этап годы Формирование системы целеполагания, государственных программ, планов деятельности Этап годы Формирование системы целеполагания, государственных программ, планов деятельности ЭТАПЫ ВНЕДРЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ 12 Губернатор Минэкономразвития Ведомства Формирование стратегических целей (задач) Формирование тактических целей (задач) Формирование государственных программ Формирование планов деятельности Этап год Анализ существующей системы Этап год Анализ существующей системы Минэкономразвития Анализ существующей системы планирования и оценка проекта Этап годы Формирование программного бюджета Этап годы Формирование программного бюджета Минфин Формирование проекта закона о бюджете Этап год Мониторинг Этап год Мониторинг Отчет об исполнении расходов, показателей результативности Учреждения Формирование планов финансово- хозяйственной деятельности, смет

СИСТЕМА ВНЕДРЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА – ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ И НАПРАВЛЕНИЯ 13 СБОР Система целепо- лагания Государст- венные программы Государст- венные задания Формиро- вание проекта бюджета Реестр расходных обяза- тельств Основные направления системы: Планирование деятельности ведомств и бюджета Мониторинг исполнения планов деятельности и бюджета Оценка эффективности деятельности органов власти Поддержка принятия управленческих решений ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ:

УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ОТ ВНЕДРЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ На момент начала проекта комплексной системы формирования и исполнения программного бюджета в России не было 14 Качественное и оптимальное планирование деятельности ГРБС (возможности для оптимизации расходов) Защита ГРБС своих расходов (алгоритм обоснования расходов) Определение приоритетных целей и задач (балансировка расходов) Формирование бюджета в разрезе целей (фиксация ответственности ГРБС за конкретный результат) МОНИТОРИНГ исполнения планов деятельности и бюджета ОЦЕНКА эффективности деятельности органов власти ОЦЕНКА эффективности деятельности органов власти Поддержка ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ Распределение ресурсов по целям Прекращение неэффективных мероприятий и программ Устранение «перекосов» в бюджетной системе ПЛАНИРОВАНИЕ деятельности ведомств и бюджета Анализ результативности ГРБС Оценка эффективности расходования бюджетных средств

Практика внедрения данной системы может тиражироваться в других регионах Подобного уровня детализации бюджета никогда ранее не было в Иркутской области, отсутствует информация об аналогах в России 1 1 Мероприятия программ доведены до уровня отдельного учреждения с объемом выполнения и бюджетными ассигнованиями Сформированы финансовые показатели учреждений с целевыми результатами Каждый рубль, представленный в смете и ПФХД, привязан к непосредственному значению показателей объема и качества Сформированы полноценные государственные программы Изменена логика принятия решений по бюджету Впервые в Иркутской области появилась уникальная система оценки «перекосов» в планировании 2 2 Оценка различий в стоимости услуг между разными учреждениями Выявление некорректных показателей и единиц измерения (напр., информирование населения в кв. см площади) Сравнение динамики изменения показателей с объемом затрат (оценка эффективности) Оценка сбалансированности финансирования РЕЗУЛЬТАТЫ ВНЕДРЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Использование органами финансового контроля для оценки результативности 4 4

16 ИЕРАРХИЯ ЦЕЛЕЙ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ Стратегическая задача Стратегическая цель … … Тактическая цель показатель … … Тактическая задача … … Цель ведомства … … Задача ведомства … … показатель Мероприятие … … показатель Губернатор Минэкономразвития Ведомства Губернатор Минэкономразвития / ведомства Ведомства Ведомства / учреждения

СИСТЕМА ЦЕЛЕЙ ВЕРХНЕГО УРОВНЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ Стратегическая цель: Повышение уровня и качества жизни населения Стратегическая цель: Повышение уровня и качества жизни населения Повышение доступности качественного образования, обеспечение его соответствия потребностям социально- экономического развития 2. Обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки 3. Обеспечение максимальной вовлеченности населения в систематические занятия физкультурой и спортом и развитие спорта высших достижений 4. Развитие культурного потенциала личности и общества в целом 5. Обеспечение успешной социализации и эффективной самореализации молодежи 6. Повышение эффективности и усиление адресной направленности мер по социальной защите населения и граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации Законодательное регулирование, контроль и представление интересов населения Развитие инфраструктуры и обеспечение условий жизнедеятельности Обеспечение высоких темпов экономического роста 1. Формирование благоприятного инвестиционного климата и обеспечение развития инновационной сферы 2. Повышение эффективности государственной поддержки приоритетных направлений развития экономики 3. Развитие социально-трудовой сферы и обеспечение государственных гарантий в области содействия занятости населения 4. Совершенствование механизмов управления экономическим развитием Социальное развитие 1. Повышение качества предоставляемых жилищно- коммунальных услуг, модернизация и развитие жилищно- коммунального хозяйства 2. Повышение доступности жилья для граждан, обеспечение безопасных и комфортных условий проживания 3. Повышение доступности транспортных услуг 4. Обеспечение бесперебойного и безопасного функционирования дорожного хозяйства 5. Сохранение и защита окружающей среды 6. Обеспечение комплексных мер противодействия чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера 7. Укрепление общественной безопасности и снижение уровня преступности Обеспечение защиты прав населения 2. Обеспечение контроля за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью Иркутской области, а также правовой защиты населения 3. Совершенствование законодательной (представительной) и контрольной деятельности

Концепция / Стратегия СЭР Концепция / Стратегия СЭР Программа СЭР Программа СЭР Государственные программы Государственные программы Подпрограммы 18 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЗАИМОСВЯЗИ ЭЛЕМЕНТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ СИСТЕМЫ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ ВЦП / Основные мероприятия ВЦП / Основные мероприятия Стратегическая задача Стратегическая цель … … Тактическая цель показатель … … Тактическая задача … … Цель ведомства … … Задача ведомства … … показатель Мероприятие … … показатель

СХЕМА ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ «КАК СТАЛО» В РАЗРЕЗЕ ОТВЕТСТВЕННЫХ 19

ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ ДО И ПОСЛЕ ПРОЕКТА Долгосрочные целевые программы, как способ обоснование выделения средств Долгосрочные целевые программы, как способ обоснование выделения средств 20 Государственные программы, как способ решения задач Охватывают не весь бюджет (в годах % областного бюджета) Охватывают не весь бюджет (в годах % областного бюджета) Способ обоснования выделения средств, а не решения проблемы Способ обоснования выделения средств, а не решения проблемы Нет возможности оценки эффективности исполнения отдельного мероприятия (нет показателей по мероприятиям) Нет возможности оценки эффективности исполнения отдельного мероприятия (нет показателей по мероприятиям) Нет связи с системой целей (цели ДЦП слабо связаны с целями СЭР, задачи ДЦП в системе целей отсутствуют) Нет связи с системой целей (цели ДЦП слабо связаны с целями СЭР, задачи ДЦП в системе целей отсутствуют) Охватывают весь бюджет по исполнительным органам власти (бюджет на 99 % состоит из гос. программ) Охватывают весь бюджет по исполнительным органам власти (бюджет на 99 % состоит из гос. программ) Способ решения задач и защиты от изменений (выявление проблемы – планирование индикаторов – планирование мероприятий – определение объема финансов) Оценка эффективности исполнения каждого мероприятий (показатели объема и качества по мероприятиям) Оценка эффективности исполнения каждого мероприятий (показатели объема и качества по мероприятиям) Интегрированы в общую систему целей, проходящую через всю систему планирования (цели СЭР, ГП, ВЦП включены в иерархию целей) Интегрированы в общую систему целей, проходящую через всю систему планирования (цели СЭР, ГП, ВЦП включены в иерархию целей) ДЦП и ФЦП являются расходными обязательствами для формирования бюджетов соответствующих уровней ДЦП и ФЦП являются расходными обязательствами для формирования бюджетов соответствующих уровней Государственные программы области – расходные обязательства, соответствуют бюджету региона

СТРУКТУРА РАСХОДОВ БЮДЖЕТА НА 2014 ГОД В РАЗРЕЗЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ЗАДАЧ 21

ВЫЯВЛЕНИЕ ВОЗМОЖНЫХ ОБЪЕМОВ ОПТИМИЗАЦИИ РЕСУРСОВ

СТОИМОСТЬ УСЛУГИ «ОКАЗАНИЕ СКОРОЙ, В ТОМ ЧИСЛЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЙ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ - ВЫЕЗДЫ САНИТАРНОГО АВТОТРАНСПОРТА» В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ 23 Среднее значение – 1540 рублей Max – 4259 Min – 545 Разрыв в 7,8 раз Потенциал для оптимизации: 4,1 млн. рублей (или 1/3 от 12,3 млн. рублей расходов, сверх нормативов)

СВЕРХНОРМАТИВНЫЕ РАСХОДЫ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 24 млн. рублей объем оптимизации составит ~ 208,9 (или 1/3 от 626,8)

25 тыс. руб. ВОЗМОЖНЫЙ ОБЪЕМ ОПТИМИЗАЦИИ ПО ОСНОВНЫМ МИНИСТЕРСТВАМ

26 В области здравоохранения

27 Стоимость единицы услуги «Оказание скорой, в том числе специализированной медицинской помощи - выезды санитарного автотранспорта» руб./чел.

28 млн руб. ВОЗМОЖНЫЙ ОБЪЕМ ОПТИМИЗАЦИИ РЕСУРСОВ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В области культуры 29

30 Стоимость единицы услуги «Показ спектаклей, концертов, иных культурных мероприятий» руб./ед.

31 Возможный объем оптимизации ресурсов в сфере культуры тыс. руб. оптимизации составит ~ ,14 тыс. руб.

32 В области образования

33 Стоимость единицы услуги «Реализация образовательных программ начального и основного общего образования в государственных специальных (коррекционных) образовательных организациях» руб./чел.

34 тыс. руб. Возможный объем оптимизации ресурсов в сфере образования оптимизации составит ~ тыс. руб.

В социальной сфере 35

36 Стоимость единицы услуги «Организация работы по обеспечению отдыха и оздоровления детей» руб./ед.путевки

37 млн руб. Возможный объем оптимизации ресурсов в социальной сфере

В сфере физической культуры 38

39 Стоимость единицы услуги «Организация работы по обеспечению отдыха и оздоровления детей» руб./ед.путевки

Возможные объемы оптимизации ресурсов бюджета Иркутской области 2014 года 40 Итого: тыс. руб