Программа ШМСУ 1 Тема: Финансовые концепции регионального и местного управления: 1. Концепция финансовой централизации 2. Концепция финансовой децентрализации 3. Предпосылки финансовой децентрализации 4. Проблемы реализации концепции финансовой децентрализации

Программа ШМСУ 2 Сложились 2 концепции в региональном и местном финансовом управлении: финансовой централизации и финансовой децентрализации: 1-я концепция – это концепция финансовой централизации. В наиболее общем виде предусматривает жесткое подчинение местных органов управления высшему уровню управления и их вертикальную субординацию на основе приказов и распоряжений. При этой концепции все финансовые ресурсы, генерируемые на локальном уровне, концентрируются в Центре или на верхнем уровне управления. Их выделение в большей части производится органам местного управления на дотационной основе. При этом низовые местные бюджеты формируются в большей части, на сметной основе.

Модель данной концепции Программа ШМСУ 3

4 Почему некоторые страны предпочитают централизованную финансовую систему? Это связано с тем, что многие из них отдают предпочтение политике стабилизации. Страны, которые менее экономически диверсифицированы, и поэтому подвержены колебаниям мировой экономики, внешним долговым обязательствам, хронической инфляции, предпочитают централизованный правительственный контроль над основными финансовыми инструментами (основные налоги и инструменты заимствований) и выступают против экстенсивной децентрализации. Однако чаще всего возникновение этих экономических недугов связано с результатами чрезмерной централизации. Это связано с тем, что многие из них отдают предпочтение политике стабилизации. Страны, которые менее экономически диверсифицированы, и поэтому подвержены колебаниям мировой экономики, внешним долговым обязательствам, хронической инфляции, предпочитают централизованный правительственный контроль над основными финансовыми инструментами (основные налоги и инструменты заимствований) и выступают против экстенсивной децентрализации. Однако чаще всего возникновение этих экономических недугов связано с результатами чрезмерной централизации. Другим аргументом для централизации может выступать лучшие способности Центра администрировать налоги и осуществлять использование средств, поскольку во многих странах местные органы власти имеют очень слабые административные способности и возможности. Однако, как и в предыдущем аргументе, эта слабость зачастую является результатом политики непосредственной централизации. Другим аргументом для централизации может выступать лучшие способности Центра администрировать налоги и осуществлять использование средств, поскольку во многих странах местные органы власти имеют очень слабые административные способности и возможности. Однако, как и в предыдущем аргументе, эта слабость зачастую является результатом политики непосредственной централизации. Из-за очень нестабильной экономики развивающихся и переходных стран центральные правительства верят в то, что они должны осуществлять контроль над их финансовой деятельностью местных правительств для того, чтобы осуществить политику стабилизации. Они аргументируют относительно того, что правительство может и должно контролировать инфляцию, размер дефицита когда значительная часть национального использования средств и налогообложения находится в руках регионального и местного управления. Из-за очень нестабильной экономики развивающихся и переходных стран центральные правительства верят в то, что они должны осуществлять контроль над их финансовой деятельностью местных правительств для того, чтобы осуществить политику стабилизации. Они аргументируют относительно того, что правительство может и должно контролировать инфляцию, размер дефицита когда значительная часть национального использования средств и налогообложения находится в руках регионального и местного управления. Некоторые справедливо аргументируют то, что долгосрочная децентрализация приведет к более эффективному общественному сектору экономики, но в ближайшей перспективе переходного периода принятие самостоятельных финансовых решений на местном и региональном уровнях может привести к опасностям в области макроэкономической стабильности. Некоторые справедливо аргументируют то, что долгосрочная децентрализация приведет к более эффективному общественному сектору экономики, но в ближайшей перспективе переходного периода принятие самостоятельных финансовых решений на местном и региональном уровнях может привести к опасностям в области макроэкономической стабильности.

Программа ШМСУ 5 Тенденция к переходу к Концепции финансовой децентрализации: В последние десятилетия в основу развития финансов местного управления и самоуправления стран с переходной экономикой положена концепция финансовой децентрализации. Данная концепция положительно зарекомендовала себя не только в развитых странах, но и в России, на Украине, в странах Балтии, Центральной и Восточной Европы, ставших на путь реформирования их национальных экономик. Первый опыт и результаты экспериментов по децентрализации местного финансового управления в этих странах свидетельствуют о правильности взятого ими курса в управлении государством. Принятые на вооружение этими странами методологические основы построения и развития местного самоуправления, в частности, Европейская Хартия местного, определи концепцию финансовой децентрализации как «ядро» современной модели развития местных финансов.

Программа ШМСУ 6 Е Центральное управление Делегирование, переговоры Региональное управление Делегирование,,переговоры Местное управление Демократические выборы Региональное управление Местное управление Демократические выборы Делегирование,, переговоры Делегирование, переговоры

Программа ШМСУ 7 Понятие децентрализации Прежде рассмотрим термин «децентрализация». Он используется достаточно широко, однако интерпретируется далеко не всегда одинаково. Есть два распространенных определения децентрализации: 1. Децентрализация в сфере государственного управления; 2. Децентрализация в сфере управления фирмой, компанией. Децентрализация в сфере государственного управления – передача функций управления от центральных органов власти местным органам власти, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет снижения круга полномочий вышестоящих. Децентрализация позволяет повысить эффективность управления за счет приближения власти к избирателям, более полного учета местной специфики и предпочтений населения. Децентрализация проводимая фирмами и компаниями направлена на то, что бы управляющие структурными подразделениями действовали так, как если бы они возглавляли независимые компании.

Программа ШМСУ 8 Что представляет собой концепция финансовой децентрализации? В наиболее общем толковании финансовая децентрализация представляет собой область межбюджетных (меж правительственных) отношений внутри государства с разделенными финансовыми полномочиями и обязанностями среди уровней управления, где «центр тяжести» в этих отношениях смещается в сторону региональных и местных органов власти и их правительств. В наиболее общем толковании финансовая децентрализация представляет собой область межбюджетных (меж правительственных) отношений внутри государства с разделенными финансовыми полномочиями и обязанностями среди уровней управления, где «центр тяжести» в этих отношениях смещается в сторону региональных и местных органов власти и их правительств. Концепция финансовой децентрализации не предполагает «повальной децентрализации» в местном финансовом управлении и, в то же время предполагает отказ от «супер централизации»; В концепцию вкладывается: Существенная доля централизованных начал в локальном управлении; Значительная роль (помощь) государства в лице Центра в местном финансовом управлении; Действенность и ощутимость мер государственного регулирования на локальном уровне. ! Строго говоря не существует ни абсолютно централизованных систем, ни абсолютно децентрализованных систем

Программа ШМСУ 9 Что охватывает финансовая децентрализация? В широки смысле слова это максимально возможная передача расходных полномочий и доходных источников на уровень местного управления. Финансовая децентрализация охватывает три взаимосвязанных проблемы: Первая – разделение расходных ответственностей и источников доходов между уровнями управления (национальный, региональный, местный); Вторая – определение оптимального размера расходных функций, представленных региональным и местным правительствам в целях дальнейшего определения их расходов и доходов, как в совокупности, так и в отдельности. Вторая – определение оптимального размера расходных функций, представленных региональным и местным правительствам в целях дальнейшего определения их расходов и доходов, как в совокупности, так и в отдельности. Третья – соответствие расходных полномочий местных органов власти его доходным источникам

Программа ШМСУ 10 Цель финансовой децентрализации: Главная цель финансовой децентрализации состоит в том, чтобы подвинуть управление поближе к людям - потребителям общественных продуктов и услуг и это требует наибольшей передаче финансов местным органам власти. Другими словами, идея финансовой децентрализации состоит в том, чтобы дать местным органам власти некоторую налоговую и финансовую власть, обеспечить доступ к финансовым рынкам, предоставить ответственность в расходовании средств и позволить им самостоятельно определять уровень, структуру и порядок расходования средств их местных бюджетов. Поэтому финансовая децентрализация требует от местных органов власти определенных условий для осуществления независимых финансовых решений.

Программа ШМСУ 11 Почему децентрализуют или в чем преимущества финансовая децентрализации? Аргумент эффективности. Данный аргумент предполагает эффективность размещения ресурсов на локальном уровне, при которой максимум полезности достигается при наименьших затратах. Экономическая интерпретация этого аргумента ощущается при оценке коммунальных услуг, производимых соответственно при централизованном и децентрализованном управлении. Например, причиной перехода многих стран к реформированию их коммунального хозяйства стало то обстоятельство, что продолжение централизованного управления становилось неэффективным. Понимание того, что для некоторых услуг децентрализованная форма управления может вести к более низкой стоимости и соответственно цене обслуживания при лучшем качестве, стало решающим фактором при переходе к децентрализации. С увеличивающейся урбанизацией и экономическим развитием, местные органы власти становятся все более способными организовывать поставку услуг с наименьшими затратами и наилучшим качеством, другими словами - наиболее эффективно. Данный аргумент предполагает эффективность размещения ресурсов на локальном уровне, при которой максимум полезности достигается при наименьших затратах. Экономическая интерпретация этого аргумента ощущается при оценке коммунальных услуг, производимых соответственно при централизованном и децентрализованном управлении. Например, причиной перехода многих стран к реформированию их коммунального хозяйства стало то обстоятельство, что продолжение централизованного управления становилось неэффективным. Понимание того, что для некоторых услуг децентрализованная форма управления может вести к более низкой стоимости и соответственно цене обслуживания при лучшем качестве, стало решающим фактором при переходе к децентрализации. С увеличивающейся урбанизацией и экономическим развитием, местные органы власти становятся все более способными организовывать поставку услуг с наименьшими затратами и наилучшим качеством, другими словами - наиболее эффективно. Это происходи потому, что власть приближается к населению, делает ее подотчетной избирателю, позволяет более полно учитывать предпочтения населения. Децентрализация проходит более эффективно там, где гражданское общество требует от местных властей подотчетности и конкретных действий. Децентрализация проходит более эффективно там, где гражданское общество требует от местных властей подотчетности и конкретных действий.

Программа ШМСУ 12 Аргумент лучшей мобилизации доходов и ресурсов Данный аргумент проявляется в более эффективной мобилизации доходов в процессе децентрализации. Децентрализованная налоговая структура фактически ведет к увеличению в полном размере собираемости налогов и неналоговых платежей. Следует отметить, что в процессе производства общественных товаров и услуги имеет место конкуренция за ресурсы среди частных и общественных поставщиков услуг. Это означает, что люди в конечном итоге выберут то, как использовать свои личные доходы на приобретение тех общественных услуг, которые полезны для них, независимо от того произведены они частными или общественными производителями. Следует отметить, что в процессе производства общественных товаров и услуги имеет место конкуренция за ресурсы среди частных и общественных поставщиков услуг. Это означает, что люди в конечном итоге выберут то, как использовать свои личные доходы на приобретение тех общественных услуг, которые полезны для них, независимо от того произведены они частными или общественными производителями. В этом контексте децентрализация доходов в общественных финансах имеет два преимущества: Первое, люди желают оплачивать услуги, которые соотносятся к их приоритетам, особенно если они были вовлечены в процесс принятия решений за поставку тех или иных услуг. Второе, принимая во внимание то, что люди не любят платить налоги, для финансирования общественных товаров и услуг, местная администрация имеет большие преимущества в наполнении их местной налоговой базы, чем центральная власть, особенно в сфере налога на собственность.

Программа ШМСУ 13 Аргумент более четкого определения размера круга полномочий при предоставлении общественных услуг. В процессе децентрализации общественных услуг определяются как полномочия центра, так и местных органов власти в оказании тех или иных услуг. Оценка размера и круга полномочий местного правительства определяется тем, какие услуги «текут» к их жителям. Существует оптимальный размер сферы, где локальные услуги могут предоставляться наиболее эффективно. Если децентрализовать финансы местного управления, то управленцы будут оценивать услуги более эффективно, поскольку люди начнут ощущать затраты и полезность. Следовательно, там возникнут стимулы для поиска точки оптимизации затрат, состава и размера предлагаемых услуг. Эти стимулы возникают, тогда когда услуги оцениваются эффективно, что является целью финансовой децентрализации.

Программа ШМСУ 14 Финансовая децентрализация выступает ключом к решению ряда проблем. К ним закономерно относятся: Ускорение темпов жилищно-коммунальной реформы. Региональные и местные правительства, от которых в основном зависит осуществление реформаций, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно- коммунальных услуг при финансовой централизации, поскольку экономия на бюджетных расходах с высокой вероятностью будет изъята в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи местных органов власти. Поэтому реформация межбюджетных отношений, сориентированная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного управления и самоуправления в рамках субсидиарной ответственности последних за поддержание инфраструктур жизнеобеспечения населения, способна создать мощные стимулы для активизации реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Теория финансовой децентрализации определяет 3 основных формы децентрализованного управления: деволюция, делегация и деконцентрация. Деволюция – самая завершенная форма децентрализации, предусматривающая передачу местным правительствам полной ответственности за осуществление всего набора публичных услуг наряду с полномочиями сбора налогов для финансового обеспечения всех видов услуг. Делегация – промежуточный вариант децентрализации означает, что местным правительствам предоставлена ответственность за поставку некоторых видов общественных услуг. Однако, это осуществляется под надзором центрального правительства, который может обеспечивать некоторые формы финансирования этих видов услуг. Деконцентрация предусматривает некоторую децентрализацию в центральном правительстве. Следует различать деконцентрацию с полномочиями и без полномочий. Деконцентрация с полномочиями означает, что региональные отделения центральных правительственных учреждений способны принимать независимые решения. Деконцентрация без полномочий имеет место тогда, когда региональные отделения центральных правительственных учреждений принимают решения после их одобрения Центром. Программа ШМСУ 15

Программа ШМСУ 16 Пример деволюции: Так, деволюция в Венгрии наиболее наглядно это иллюстрируется примером водоснабжения в этой стране. В соответствии с законом о местных муниципалитетах (Акт ) муниципалитеты уполномочены учреждать свои институты или компании, для пользования услугами предприятий коммунального обслуживания. Менеджеры этих компаний также назначаются муниципалитетами. Кроме того, закон предусматривает, что коммунальные предприятия принадлежат собственности муниципалитетов. При этом муниципалитеты должны создавать новые структуры коммунальных предприятий по предоставлению услуг водоснабжения в соответствии с измененными условиями. Наиболее заметным изменением в Венгерском обслуживании водоснабжением предприятиями коммунального обслуживания стала увеличение компаний поставляющих услуги: их количество увеличилось от 28 до 350 в период с 1988 по 1998 г.г.

Программа ШМСУ 17 Пример делегации: Примером Делегации могут служить услуги социального характера в Эстонии. В этой стране закон о регулировании здравоохранения оставляет в руках государства только специальные медицинские услуги. Это означает, что обеспечение здравоохранения в основном должно являться задачей местных органов власти. При этом большинство госпиталей должны находить под надзором государственной правительственной администрации.

Программа ШМСУ 18 Пример деконцентрации: Ярким примером Деконцентрации стала административно- территориальная реформа в Польше. В 1980-ых годах Польша была разделена 49 воеводств и, на местном уровне на 2365 гмин. К концу 1980-ых воеводства достигли значительной независимости от центрального правительства, однако с определенными возможностями вмешательства из центра, по обстоятельствам сложного доступа информации о политических действиях. Воеводства были ответственны за многочисленные коммунальные услуги, включая здравоохранение, социальное обеспечение и транспорт, в то время как гмины были главным образом ответственны за местные услуги, включая уборку мусора и поддержание общественного жилищного сектора. Хотя гмины и имели некоторую автономию, но это не было ясно очерчено и гарантировано. Реформы деконцентрации, хотя и сопровождались некоторой передачей власти, но по существу полномочия передавались в пределах администраций, которые оставались субъектом контроля из Центра.

Программа ШМСУ 19 Расходные функции (назначения) местного управления Процесс распределения полномочий между уровнями управления (властями) Местное финансовое управление Секторальный подход Бюджетирование Местное экономическое развитие Жилищный сектор Социальный сектор Доходные назначения местного управления Собственные доходы Регулирующие доходы Выравнивающие гранды (трансферты) Заимствования Моделирование, эксперименты Образовательный сектор Сектор защиты окружающей среды Модель финансовой децентрализации

Программа ШМСУ Предпосылки финансовой децентрализации : Общими условиями (предпосылками) финансовой децентрализации являются: 1. Сильная и реальная центральная власть в стране. 2. Наличие эффективного государственного потенциала. 3. Компетентность кадрового потенциала местных органов власти. 4. Активность, информированность и организованность населения и гражданского общества.

Сильная и реальная центральная власть в стране Децентрализация удается там, где центральное правительство добивается стабильности и платежеспособности и решительно настроено обеспечить передачу функций и ресурсов, где местные власти способны взять на себя новые обязанности и где созданы условия для эффективного участия в общественной жизни неимущего населения и хорошо организованного гражданского общества. Программа ШМСУ 21

Наличие эффективного государственного потенциала Прежде всего, чтобы передавать реальные полномочия местным органам, центральное правительство должно само обладать реальной властью. Прежде всего, чтобы передавать реальные полномочия местным органам, центральное правительство должно само обладать реальной властью. Децентрализация требует координации между различными уровнями управления и более (а вовсе не менее) жесткого регулирования, гарантирующего минимальную транспарентность, подотчетность и представительность. Государство должно обеспечивать надзор, регулирование и при необходимости принимать меры наказания в отношении местных органов власти, с тем чтобы добиться реальной пользы политических реформ для неимущего населения. Кроме того, для поддержки децентрализации государство должно мобилизовать достаточные бюджетные ресурсы. Попытки слабого государства провести децентрализацию приводят к возникновению проблем. Например, слабое, нестабильное центральное правительство в ряде африканских стран сталкивается с трудностями в попытках добиться функционирования местных органов управления в условиях значительного сокращения объемов финансирования и недостаточной или нулевой активности гражданского общества на местном уровне. Аналогичные проблемы, обусловленные слабостью национальных и местных потенциалов, омрачают усилия в направлении децентрализации, предпринимаемые другими странами, ранее входившими в состав Советского Союза. Программа ШМСУ 22

Компетентность кадрового потенциала местных органов власти Ответственность за предоставление социальных услуг должна передаваться местным властям с помощью законодательных или конституционных мер, предусматривающих передачу контроля над функциями и функционерами. В то же время функционеры не могут выполнять свои функции без компетентного знания своего дела. Помимо этого, соответствие децентрализации интересам неимущих зависит от того, содействуют ли местные власти социальной справедливости и привержены ли они мобилизации ресурсов и формированию стратегий в интересах неимущих. Пример: В Бразилии и Индии местные власти штатов решительно настроены добиться уменьшения нищеты и готовы бороться с местными элитами, если они будут блокировать эти усилия. Пример: В Сеаре, программа развития сельских районов Северо- Востока осуществляется под управлением местных органов власти и без вмешательства со стороны местных олигархических кругов. Программа ШМСУ 23

Активность, информированность и организованность населения и гражданского общества Чтобы добиться от местных органов власти чуткого отношения к нуждам населения, нужно обеспечить постоянный контакт между этими двумя группами. Развитое, информированное гражданское общество, способное изучать и отражать мнения населения, приобретает поэтому важнейшее значение. Пример: В Мозамбике целеустремленные местные органы власти, действующие в рамках децентрализованной системы, удвоили численность медицинского персонала и добились улучшения охвата населения иммунизацией и дородовыми консультациями на 80 процентов. Пример: В штате Западная Бенгалия, Индия, где местные органы власти имели широкие полномочия задолго до того, как национальное правительство обязало администрации всех штатов создать местные органы и наделить их реальной властью, в 80-е годы удалось добиться резкого уменьшения нищеты. Программа ШМСУ 24

Программа ШМСУ 25 Специфические предпосылки (условия) для развития финансовой децентрализации: 1. Избранный Совет Местного управления, включая исполнительные органы на местах. 2. Местные официальные лица назначаются прямо или косвенно избранным руководителем Совета. 3. Местные органы власти должны иметь определенные налоговые полномочия. 4. Местное управление должно иметь значительную расходную ответственность. 5. Финансовые инструменты должны следовать за расходными функциями 6. Местное управление должно иметь некоторые существенные уровни ответственности при определении уровня услуг. 7. Местный орган власти должен иметь способности собирать те доходные источники, которые предназначены для использования на местном уровне. 8. Должна быть сильная способность Центра осуществлять мониторинг и оценку децентрализации. Центр должен подсказывать где имеются фискальные неравенства в регионах. 9. Центральные правительства должны поддерживать и сохранять финансовые правила децентрализации.

4. Проблемы реализации концепции финансовой децентрализации Основными проблемами в реализации концепции финансовой децентрализации являются следующие: Снятие ограничений с развития фискальных способностей у местных органов власти; Снятие ограничение с развития финансовой автономии; Расширение налоговой власти местных правительств. Программа ШМСУ 26

Ситуация в Минской области Ситуация в Минской области, где областные власти использовали практику ограничения формирование ряда собственных и закрепленных доходов в нижестоящих бюджетах (бюджетах районов и городов областного подчинения). Например, в 2004 г. отчисления от подоходного в бюджеты районов и городов областного подчинения ограничивались областными властями для местных бюджетов Минского района, Солигорского района, г. Солигорска размером 50% от их сбора на соответствующей территории, в то время как должен применяться норматив в размере 100%, т.е. этот налог должен полностью зачислялся в местный бюджет. Аналогично ограничивались фискальные способности местных властей по налогу на недвижимость, который должен оставаться местных бюджетах (районов и городов областного подчинения). Так, отчисления от налога на недвижимость в бюджет Минского района, г. Жодино и г. Солигорска были установлены в размере 40%, а в бюджеты г. Борисова, г.Заславля, г. Молодечно, Слуцкого района, Солигорского района в размере 50%. Ограничения фискальных способностей имело место и по целевым сборам, которые должны полностью (100%) зачисляться в соответствующие местные бюджеты районов и городов областного подчинения. Фактически отчисления местные бюджеты районов и городов ограничивались 40% в городах Солигорск и Жодино, 50% в Минском и Несвижском районах, 75% в г. Борисове. Ограничения фискальных способностей имело место и по целевым сборам, которые должны полностью (100%) зачисляться в соответствующие местные бюджеты районов и городов областного подчинения. Фактически отчисления местные бюджеты районов и городов ограничивались 40% в городах Солигорск и Жодино, 50% в Минском и Несвижском районах, 75% в г. Борисове. Программа ШМСУ 27

Пример ограничения фискальных способностей местных властей Виды налогов (сборов)местных бюджетов (бюджетов районов и гор. областного подчинения) Годы Подоходный налог с физ. лиц 13,149,2217,8426,327,9428,3 Налог на недвижимость 10,535,335,6229,2533,8731,94 Целевые сборы 1,181,641,81,863,168,266,81 Изменение степени изъятия (централизации) собственных и закрепленных доходов местных органов власти в Минский областной бюджет за период г.г. (в %) Программа ШМСУ 28

Пример ограничения финансовой автономии местных органов власти Программа ШМСУ 29 Степень концентрации бюджетных расходов в Минской области Годы на уровне области 39, 0242,2940,154,1651,4858,96 на уровне районов и сельских советов 60,9857, ,8448,5241,04 Всего:100 Изменение степени фискальной автономии местных органов власти в Минский областной бюджет за период г.г. (в %) Аналогичное имело место по фискальной автономии местных властей. Анализ концентрации бюджетных расходов Минской области по уровням власти выявил тенденцию ограничения фискальной автономии на уровне районов и первичных административно-территориальных единиц. Одновременно просматривается тенденция усиления централизации расходов на областном уровне. Данные анализ показывают, что за период г.г. произошло ограничение фискальной автономии на базовом и первичном уровнях почти на 20%. На эту же величину возросла степень централизации бюджетных расходов на уровне области.

Пример ограничения налоговой власти местных правительств (из бюджетной практики 2005 года) Пример ограничения налоговой власти местных правительств (из бюджетной практики 2005 года) Степень налоговой власти Центра 92% Доля собственной доходной базы (собственные и закрепленные налоги) в местных бюджетах 60,7% Доля регулирующих налогов, дотаций, субвенций, субсидий из Республиканского бюджета 39,3% Степень налоговой власти Местных органов власти 8% (власть в части местных налогов и сборов) Степень ограничения налоговой власти местных органов власти (52,7%)

Динамика сокращение местных налогов и сборов Программа ШМСУ 31