Институты-посредники как важный компонент развития публичной политики Александр Сунгуров Курс «Публичная политика и права человека». Тема 7.

Структура лекции 1. Иерархические и сетевые структуры 2. Понятие институтов – посредников 3. Общественные советы и общественные палаты 4. Административная и реформа и участие гражданского общества 5. Фабрики мысли и центры публичной политики 6. Проект СПб и Нижегородского филиалов НИУ-ВШЭ

1. ИЕРАРХИЧЕСКИЕ И СЕТЕВЫЕ СТРУКТУРЫ

Реальная проблема: Как обеспечить взаимодействия исполнительной власти, как сущностно иерархической системой, с такой сетевой структурой, как гражданское общество?

Иерархия: эволюция понятия «движение от значения структурированной совокупности субъектов, сакральным образом обеспечивающих стабильность общества благодаря наличию священного знания, через значение структурной совокупности субъектов, фиксирующих степень приближения последних к постижению божественного порядка, к значению социальной пирамиды, взаимоположение субъектов которой обусловлено некой четкой логикой»[1].[1] [1] Сергеев В.М., Сергеев К.В. // Полис, 2003, 3, с. 6-13[1]

Сеть может быть определена как организация, не имеющая единого центра управления, основанная на разделяемых ценностях по отношению к выполняемым задачам. В отличие от сети личной взаимосвязи (древнейшего явления), используемое здесь понятие сопоставимо с сетью internet

Сетевые структуры

Выходом могут стать структуры-посредники или медиаторы между обществом и властью, например, институт Уполномоченного по правам человека, которые способны быть своеобразными адапторами иерархической и сетевой структур. Другим примером таких адапторов могут служить центры публичной политики, создаваемые изнутри гражданского общества

Структура – Модератор для иерархических и сетевых структур

В этом контексте особый интерес могут вызывают Органы иерархических структур Являющиеся по своей сути «адапторами», посредниками для связи с сетевыми структурами гражданского общества Например, Отделы по связям с общественностью в МВД и УВД Вопрос – какие органы иерархий являются «адапторами» для связи с криминальными сетями?

2. ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТОВ- ПОСРЕДНИКОВ

Основные акторы поля публичной политики

Основные участники политического (policy) процесса Властные структуры Структуры гражданского общества (НКО различного вида) Научное и университетское сообщество

Кто же формирует публичную политику? Исполнительная власть Представительная власть Бизнес - элита (деловые круги) Политические партии Неправительственные организации СМИ Криминальные структуры (?) Международные организации

Число участники политического процесса стоит увеличить Властные структуры Структуры гражданского общества (НКО различного вида) Партии Научное и университетск ое сообщество СМИ

Вспомним основной тезис концепции демократического транзита Основные стадии перехода: 1. Либерализация старого политического режима (М.С.Горбачев) 2. Создание основных демократических институтов (годы Б.Н.Ельцина) 3. Консолидация демократического режима (???) – пока не наступила Почему?

Гипотеза: Консолидация как аналог «связности» А связность сама по себе не наступает! Необходимы институты – «связники», или иначе – посредники, медиаторы Между основными демократическими институтами В 90-е годы, занимаясь созданием основных институтов – мы об этом не знали и не думали

Возможные виды институтов-медиаторов 1. Между гражданами и властью – институт Омбудсмана, УПЧ, во Франции это – Медиатор Франции. В наших странах – еще и медиатор между исполнительной властью и гражданскими организациями.

2. Между властью и общественными организациями Различные Общественные советы, общественные палаты, Общественно- консультативные советы и т.д. 3. Близкие к ним - экспертные советы, как медиаторы между органами власти и экспертным сообществом – и наукой 4. Фабрики мысли и центры публичной политики – как медиаторы между

4. Фабрики мысли и центры публичной политики как медиаторы между Академическим сообществом и органами власти Или – между академическим сообществом – и структурами гражданского общества

Властные структуры НКО Жители Научное и университетск ое сообщество СМИ УПЧ Общ. советы Фабрики мысли ЦПП

3. ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ПАЛАТЫ

Два типа Общественных палат Вариант 1. Инициативные, созданные «снизу», своеобразные «коалиции НКО» - для легитимного представления интересов. Вариант 2. Созданные «сверху», по примеру Общественной палаты РФ, формируемые «по согласованию» с главой региона

Вариант 1 - инициативные Вариант 1.1. Полностью автономные, работающие на собственных ресурсах. В России редок. Такие коалиции если и создаются, то долго не живут Исключение – Пермская гражданская палата. Специфика региона. Несколько сильных организаций

Вариант 1 - инициативные Вариант 1.2. Созданные по инициативе снизу, и «по самозаписи» но работающие «под крылом» либо региональной ассамблеи (Карелия, Нижегородская область) Либо власти Исполнительной (Новгородская область, Красноярский край) – характерно для 90-х – начала 00-х годов

Вариант 2 – созданные «сверху» Вариант 2.1. ОС – как «консультативные советы» при органах власти, без претензий на представительство. Вариант 2.2. Общественная палата Палата РФ как имитация общественного участия (первая треть – по указу Президента РФ)

Вариант 2.1. ОС – как «консультативные советы» Право любых руководителей – получать консультации Советский опыт – Комиссии при Горкомах КПСС Опыт США – Общественные советы с правам принятия решения (С- Франциско)

Общественные советы и палаты (варианты) Общественные организации, НКО Государство, исполнительная и иные власти Иниц. Коалиции и Палаты Палаты «при», самозапись Общ. Палата РФ и ее аналоги Консульт. и общ. советы

История и эволюция Обществ. палат Конст. Сов, 1993 Общ. Палаты При Пр. Общ. Пал. При Полп През. Общ. Пал. При ППП в ФО Общ. Палата РФ Общ. Пал. суб. РФ Комиссия По ПрЧел В Советах Комисс ПЧ При Презид УПЧ в РФ и в СРФ Комисс ПЧ в СРФ Совет по ГО и ПС

Россия 90-х годов Комиссия по правам человека при Президенте РФ Аналогичные комиссии при главах регионов Иногда – реальные «коммуникативные площадки» Трансформация – в: А. Институт Уполномоченного по правам человека (Саратовская обл.)

Б. Совет при Президенте РФ По содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (Э.Памфилова и М.Федотов) В СПб – Координационный совет по вопросам деятельности НКО при Правительстве СПб Реальное представление независимых и самостоятельных НКО

Вариант 2.2. Общественная палата РФ Заявка на представительство всего гражданского общества, Но реально формируется сверху «Президентская треть» В СПб ранее был создан Общественный совет СПб, состав которого полностью определялся губернатором. А.С.Козырев как инициатор и второй председатель

Создание копий ОП РФ в регионах Сопротивление депутатов, В СПб так и не создана Худшие опасения не подтвердились Иногда – как реальная площадка для дискуссий с руководством Много имитации

Плюрализм versus Корпоративизм Демократия совместима только с плюрализмом Корпоративизм ведет к автори- и тоталитаризму (Италия, Испания) Филипп Шмиттер – концепция неокорпоративизма

Два варианта неокорпоративизма Государственнический неокорпоративизм и Либеральный неокорпоративизм Диссертация Анны Тарасенко (ЕУ в СПб)

4. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И УЧАСТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ЛИЧНАЯ ВЫГОДА ЧИНОВНИКИ

КОНЦЕПЦИЯ административной реформы в РФ в 2006–2008 годах ОДОБРЕНА Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г р

Задачи Административной реформы: внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

Задачи Административной реформы: повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Одним из важных направлений реализации АР является Развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, в мониторинге мероприятий административной реформы;

12 сентября 2005 года в Центре Стратегических Разработок Состоялся круглый стол «Возможности и перспективы неправительственного мониторинга эффективности государственного управления и хода реформ государственного управления». В нем приняли участие более 50 человек Политиков, ученых, лидеров НКО

Ведущий – М.Э.Дмитриев, научный руководитель ЦСР

Участники дискуссии 12 сентября

В ходе этого круглого стола Звучали вопросы: «А насколько вообще возможен общественный мониторинг такого сложного процесса, как административная реформа»? Другие участники отвечали «А мы уже давно и практически занимаемся общественным мониторингом различных аспектов деятельности власти»

Действительно, сегодня в России сложилась парадоксальная ситуация: Одни уже давно осуществляют такой мониторинг А другие (достаточно серьезные эксперты) об этом и не подозревают Но прежде чем попытаться ее объяснить Попробуем определить, что такое «Общественный мониторинг» И какие его виды ведутся в России сегодня

В 2006 силами Совета при Президенте РФ, Общественной палаты и Правительственной комиссии по АР Было начато создание Объединенная рабочая группа по участию гражданского общества в административной реформе Сопредседатели – Я.И.Кузьминов, А.Н.Шохин, А.А.Аузан В состав группы вошли представители Опоры России, Деловой /России, Ассоциации потребителей, правозащитников, Центры публичной политики

Проблема: ни власть, ни гражданские организации в настоящее время не очень готовы к совместной работе по решению общественных проблем: - не сформирована положительная мотивация к совместной работе; - обе стороны не владеют знаниями и технологиями организации и осуществления эффективного взаимодействия; - отсутствуют кадры во власти и в гражданском обществе, способные организовать эффективный диалог.

Возможные задачи ОРГ: Задача 1. Помочь формированию сообщества специалистов, занимающихся проблематикой привлечения гражданских институтов к управлению обществом. Задача 2. Принять непосредственное участие в процессах регламентации деятельности органов государственной власти, в выработке стандартов качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Задача 3. Разработать методические рекомендации и модельные правовые акты для реализации -форм участия населения в осуществлении государственного управления и местного самоуправления, установленных федеральным законодательством; -форм участия населения и гражданских организаций в стратегическом планировании муниципальных образований и регионов.

Возможные направления деятельности ОРГ общественная экспертиза и обсуждение проектов разрабатываемых в ходе административной реформы регламентов и стандартов; предложение списка стандартов качества, доступности государственных и муниципальных услуг, а также стандартов обслуживания; антикоррупционная экспертиза разрабатываемых в ходе административной реформы нормативных актов, предложение модельной программы антикоррупционной деятельности

Возможные направления деятельности ОРГ предложение методических рекомендаций по конкретным формам взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества ( общественные слушания, консультативные советы и т.д.); проведение мониторинга хода административной реформы на региональном и местном уровнях.

По ситуации в регионах - инициирование включения в состав Комиссий по административной реформе субъектов РФ представителей гражданского общества и экспертного сообщества; - активизация сотрудничества с уже сформированными Комиссиями.

Первое официальное заседание ОРГ Состоялось в Москве 26 апреля 2007 г. В повестку дня входит обсуждение регламентов деятельности МВД И ход реформы в регионах России

Открытие заседания

Состав ОРГ А.В. Аузан - президент Ассоциации Независимых центров экономического анализа (сопредседатель) Я.И.Кузьминов - ректор Государственного университета – Высшей школы экономики (сопредседатель) А.Н.Шохин - президент Российского Союза Промышленников и Предпринимателей (сопредседатель) В.Л.Вуколов - директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства Российской Федерации (сопредседатель)

Состав ОРГ Т.О.Алексеева - президент Кузбасской торгово-промышленной палаты М.Ю.Бажаев - президент межрегиональной общественной организации «Ассоциация чеченских общественных и культурных объединений» С.Р.Борисов - президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» В.М.Гефтер - генеральный директор НКО «Институт прав человека»

Состав ОРГ С.И.Забелин - сопредседатель Социально- экологического Союза России Ю.И.Зельников - уполномоченный по правам человека в Калужской области О.В.Зыков - президент Общероссийского общественного благотворительного фонда «Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» В.Л.Корочкин - вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»

Состав ОРГ В.В.Климов - директор Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» И.В.Котелевская - руководитель Департамента по связям с органами государственной власти Российского союза промышленников и предпринимателей Д.В.Крылова - исполнительный директор и член Президиума НП «Объединение предпринимательских организаций России «ОПОРА» Е.П.Малицкая - президент Сибирского центра поддержки общественных инициатив Всего - 30 чел

Участники заседания

5. ФАБРИКИ МЫСЛИ И ЦЕНТРЫ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ

Обращаясь снова к публичной политике Рассмотрим деятельность Центров публичной политики, под которыми мы понимаем «Фабрики мысли», действующие достаточно самостоятельно, При поддержке различных фондов И в интересах развития открытой ответственной власти и гражданского общества

Функции Центров публичной политики (и Фабрик мысли): Исследовательская Образовательная Креативная Медиаторская (Коммуникативная) Внедренческая И все эти функции связаны с выявлением или влиянием на Общественное мнение

Определим Фабрики мысли как Объединения интеллектуалов и экспертов, по заказу или по собственной инициативе, выполняющие анализ или разработки, Которые предусматривают их использование в общественной практике. В большинстве случаев в структуру таких центров входят специалисты-практики, Способные реализовать, внедрить разработанную стратегию действий.

Еще одно определение Фабрик мысли: Это – исследовательские организации в области политики (полиси), имеющие существенную автономию от правительства и групп интересов, частных фирм и политических партий. При этом понимается относительность этой автономии.

Как правило, такие структуры действуют По контракту с властными структурами Либо с бизнес-структурами Иногда они ассоциированы с политическими партиями А иногда – с крупными СМИ или медиа-концернами

Однако существуют и Фабрики мысли Действующие достаточно самостоятельно, При поддержке различных фондов И в интересах развития открытой ответственной власти и гражданского общества Именно такие структуры мы и называем Центрами публичной политики

Андрей Макарычев (Н.Новгород): Сегодня в России возникает различие между мозговыми центрами или «техническими» экспертными организациями и Центрами публичной политики, деятельность которых базируется на некоей общественно значимой метаидее.

Центры публичной политики и Фабрики Мысли Могут внести значительный вклад в управление публичной политикой и, таким образом, сыграть важную роль в формировании Открытого общества Они имеют возможность предоставить ответственным лицам, принимающим решения, независимую оценку по вопросам, которые влияют не только на судьбу отдельно взятой страны, но и общества в целом

Роли ФМ, как структур Гр. Об- ва: 1.Играть роль медиатора между правительством и обществом 2.Идентифицировать, артикулировать и оценивать текущие или возникающие темы, проблемы или предложения 3.Трансформировать идеи и проблемы в конкретные задачи политики 4.Выполнять роль информированного и независимого голоса в дебатах по поводу конкретных политик Обеспечивать конструктивный форум для обмена идеями и информацией между ключевыми стэйкхолдерами в процессе формулирования политики.

Одной из причин существенных успехов стран Восточной Европы В развитии демократических практик и публичной политик во всех смыслах Было наличие в годы групп интеллектуалов, которые всерьез думали о конкретных путях и способах перехода их стран от авторитаризма к демократии Такие группы полностью отсутствовали в СССР Даже правозащитники не верили в возможность краха коммунистического режима

Сейчас условия для подобного анализа у нас в стране Существенно лучше, чем в СССР или даже в странах Восточной Европы при советском режиме И такой анализ также мог бы быть предметом деятельности Центров публичной политики И прежде всего было бы крайне важным проделать «Работу над ошибками», то есть выявить наши собственные сбои в реализации демократических реформ, А не только винить во всем «выходцев из спецслужб и силовых структур»

Итак направлением деятельности ЦПП могли бы быть: Анализ пройденных этапов развития публичной политики в нашей стране или в своем регионе Разработка технологий и методов публичной политики для сегодняшнего дня Прогнозирование ситуации, а также предложение оптимальных вариантов действия при реализации различных сценариев развития событий в Российской политике

Функции Центров публичной политики: Исследовательская Образовательная Креативная Медиаторская (Коммуникативная) Внедренческая «Обеспечивающие функции»

Представленность этих функций у различных ФМ, АЦ и ЦПП – различна. Университеты – исследовательская и аналитическая функции Лоббистские фирмы – внедренческая Фабрики мысли – НЕ Центры публичной политики – исследовательская, креативная, внедренческая Для ЦПП – критично наличие коммуникативной, и иногда - образовательной функции.

Например: Фонд ИНДЕМ: Исследовательская, креативная, внедренческая. Постепенно – коммуникативная Леонтьевский Центр – Также 4 функции, + коммуникативная Московская Школа Политических Исследований – в основном образовательная + коммуникативная

Фонд ИНДЕМ

Центр ИНТЕРЛИГАЛ

Экспертный институт

СПб центр СТРАТЕГИЯ

6. ПРОЕКТ СПБ И НИЖЕГОРОДСКОГО ФИЛИАЛОВ НИУ ВШЭ

Осенью 2010 г. Научный фонд НИУ-ВШЭ В рамках конкурса «Учитель-ученики» поддержал проект Сравнительный анализ взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества в процессе становления и развития публичной сферы двух регионов (Санкт-Петербург и Нижегородская область): институты, процессы и инновационные модели.

Состав творческого коллектива По два преподавателя и по три студента с каждой стороны От СПб – студентка магистратуры Л.А.Петрова и студенты 4 курса бакалавриата Я.В.Лопатина С.С.Шаповалов

.