НАЛОГОВОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОЙ КОНКУРЕНЦИИ (ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ) докладчики: к.ю.н. Журавлева Оксана. - презентация

1 НАЛОГОВОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОЙ КОНКУРЕНЦИИ (ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ) докладчики: к.ю.н. Журавлева Оксана Олеговна к.т.н. Исмаилова Лариса Юсифовна 22 апреля 2010 года 1

2 К ЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ : Является ли совершенствование налогового законодательства и практики правоприменения способом достижения конкурентных преимуществ? Является ли несовершенство налогового законодательства и практики правоприменения способом недобросовестного достижения необоснованных конкурентных преимуществ? Является ли несовершенство налогового законодательства причиной использования бизнес-моделей, провоцирующих кризис? Можно ли путем улучшения налоговых норм предотвратить кризис? , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

3 П ОЛОЖЕНИЕ ДЕЛ Все страны идут по пути выработки налогово-правовых стимулов, их законодательного закрепления и обеспечения их эффективности. При декларируемом отказе от протекционистских мер и признании их негативных последствий на практике большинство стран заботится о международных и трансграничных последствиях своих налоговых норм только в объеме заключенных и действующих международных соглашений. Отсутствие прогресса в унификации налоговых норм. Поиск подходов к гармонизации в рамках отдельных союзов (ЕС, СНГ и др.) Несоответствие декларируемого развитыми странами консенсуса и инициатив в отношении территорий и стран, занимающих необоснованно агрессивную политику в части установления и обеспечения налоговых преференций, развитию законодательства в этой сфере и правоприменению Проблема как глобальной гармонизации налогового стимулирования, так и локальной (внутри страны, территории) в условиях конкуренции остается открытой Проблема как глобальной гармонизации налогового стимулирования, так и локальной (внутри страны, территории) в условиях конкуренции остается открытой Различный размер и состояние экономик, их различная ориентация (сырьевая, инновационная …), различные геополитические и социальные факторы, а также объективно существующий конфликт интересов Проблемы соотносимости и конкуренции налоговых стимулов на глобальном уровне в условиях имеющих место различий правовых доктрин, различий правовых систем, различий в правовых инструментах и механизмах обеспечения эффективности выбранных мер налогового стимулирования , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

4 Ф АКТОРЫ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ НАЛОГОВОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ Глобализация системных рисков (изменения политической ситуации; общий банковский кризис; действия отдельных государственных органов; резкое изменение курсов основных мировых валют и пр.) Исчерпаемость источников налогообложения (источников доходов) Использование многими публичными субъектами налоговых стимулов, направленных на получение доступа к ограниченным ресурсам Эмиссия как особая форма скрытого налога Динамика правовых статусов субъектов (изменение публичных и частных статусов, в том числе из-за возможных дефолтов) как массовое явление Динамика схем получения и перераспределения ресурсов, динамичное изменение бизнес-моделей, транснациональные бизнес-модели, сложный характер интеграционных процессов, отсутствие единой общепризнанной концепции мирового дохода и универсального алгоритма его распределения между отдельными юрисдикциями Динамичное изменение налоговых систем (унитарных, федеративных, конфедеративных) всех уровней (национальных, региональных, местных) и связанных с ними правовых институтов Отсутствие международных стандартов получения и обнародования налоговозначимой (с точки зрения принятия решения) информации, риск возможного манипулирования статистической отчетностью, отсутствие преемственности при совершенствовании форм , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

5 Ф АКТОРЫ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ НАЛОГОВОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ( ПРОДОЛЖЕНИЕ ) Принципы распределения ролей между частной и государственной инициативой, а также распределения ролей в межгосударственных соглашениях и союзах Разноуровневый конфликт интересов между публичными субъектам и их группами, использование суверенных прав в налоговой сфере в ущерб налоговым интересам других стран и территорий Международная налоговая политика (не оффшорный аспект и оффшорный аспект) Изменение международных и национальных фискальных институтов, различные подходы к фискальной технике Различные принципы взимания Различия в правовых национальных культурах в части отношения к уплате и сбору налогов Увеличение рыночных рисков, широкое использование финансовых инструментов (в том числе производных), секьюритизация, как источник повышенной опасности глобальных и национальных рынков Различные подходы к определению налоговой юрисдикции Различные подходы к определению консолидированных групп налогоплательщиков , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

6 О СОБЕННОСТИ НАЛОГОВОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ ГЛОБАЛЬНОЙ КОНКУРЕНЦИИ Объективные трудности согласования суверенных налоговых и иных политик (социальная, инвестиционная, промышленная и пр.) государств и их объединений Различия в опосредовании политических и социально-экономических факторов в рамках различных правовых систем Различные подходы к имплементации международных норм в национальное законодательство Различия в подходах к правоприменению и формированию стандартов судебного рассмотрения налоговых споров Различия в реализации в подзаконных актах налоговых норм Недобросовестное стимулирование, злоупотребление в сфере налогообложения (в том числе правом на налоговое стимулирование) Оперативное воспроизведение налоговых стимулов другими публичными субъектами вплоть до сведения на нет эффекта первичного стимула Злоупотребления в сфере субъективного налогового усмотрения, действия и бездействия налоговых органов в сфере противодействия налоговым преступлениям, недобросовестное выполнение обязательств, вытекающих их международных соглашений и конвенций как часть публичной политики субъекта. Динамика правоприменения, толкования , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

7 Ф АКТОРЫ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА ВЫБОР И РЕАЛИЗАЦИЮ СТИМУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ Законодательное закрепление различных видов источников налоговозначимой информации (возможности проверки достоверности и полноты информации за счет различных источников) Отличия в подходах к организации контроля в налоговой сфере (в части частоты, продолжительности, процедур, регламентов, глубины и содержания проверочных мероприятий, круга уполномоченных лиц) Отличия в подходах к налоговому и имущественному декларированию (категории декларантов, перечень декларируемых сведений (содержание и объем) и др.) различными публичными субъектами Наличие различий в режимах налоговой информации Различные подходы к обмену налоговозначимой информацией Различия в оценке степени общественной опасности налоговых правонарушений. Установление различных видов ответственности и санкций за налоговые правонарушения (административная, уголовная) различными публичными субъектами Различия в круге лиц, вовлеченных в процедуры налогового администрирования, и их полномочиях Наличие или отсутствие возможности делегирования полномочий по сбору налогов Различный круг лиц, которые по законодательству страны могут быть управомочены на исполнение налоговой обязанности, различия в определении круга лиц, обязанных исчислить удержать и перечислить налоги Различный правовой статус налоговых консультантов, , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

8 Общие проблемы законодательного закрепления и правоприменения o Коллизия интересов o Правовые системы не всех стран оперируют понятиями правовых принципов в налоговом праве, что предопределяет существенные различия в правоприменительной практике o Возможная неоднозначность идентификации (формальной и фактической) субъектов налогового права и определение применимого права (соответствующей юрисдикции во временном и территориальном аспектах) в конкретном случае и налоговой базы o Наличие в налоговом законодательстве значительного количества оценочных понятий и бланкетных норм o Наличие в налоговом законодательстве понятий и институтов других отраслей права, причем им может придаваться иная отличная от значений в базовых отраслях трактовка (понятие имущества в налоговом праве) o Межотраслевые коллизии при использовании юридических понятий o Использование в налоговом законодательстве терминов, не имеющих легального определения, для описания налоговозначимых характеристик статуса, состояния и активности субъекта налогового права o Наличие многих центров правовой регуляции в сфере налогового права на различных уровнях законодательной власти, действующих независимо друг от друга и одновременно o Процессуальные различия и различия в правоприменительной практике o Начало и прекращение действия налогового стимула в законодательстве, экономике и в правосознании (перечисленные моменты зачастую не совпадают) , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

9 О БЩИЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ( ПРОДОЛЖЕНИЕ ) наличие большого числа специальных налоговых режимов имеющих разные критерии сферы действия (по территории, по сфере деятельности, по кругу лиц) точная идентификация правового статуса субъекта – налогоплательщика в определенный момент времени, применительно к конкретной операции установление критериев позволяющих однозначно разграничить территорию потребления для налогов на потребление динамически изменяемые и социально, а, зачастую, и политически обуславливаемые цели и задачи налоговой политики специфика жизненного цикла налогового стимула как проблема гармонизации принципов налогового стимулирования (установление и введение налогового стимула (начало его действия), действие налогового стимула, изменение налогового стимула, отмена правового стимула законодателем) , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

10 П РОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ПРАВЕ Отсутствие согласованных между собой политик (национальной безопасности социальной инвестиционной промышленной налоговой бюджетной миграционной….) Реализация всей совокупности политик в действующем законодательстве (фрагментарность, противоречивость, неполнота). Отсутствие установленных приоритетов отдельных политик Отсутствие иерархии актов, закона о законах и о законодательной технике Использование различных терминов при определении содержания политик и нормативно-правовых актов. Терминологические коллизии в действующем законодательстве. Пробельность существующего регулирования Отсутствие единообразного толкования и правоприменения. Отсутствие системного и регулярного мониторинга и анализа правоприменения ранее введенных налоговых стимулов Отсутствие экспертных оценок стоимости администрирования налогового стимулирования, проблемы соотнесения планируемых и достигнутых результатов Трудности реализации предусмотренных законом экспертных процедур на различных стадиях законотворческой деятельности (невозможность привлечения достаточного числа экспертов на различных стадиях законотворческого процесса, в ряде случаев имеющее место фактическое несоответствие редакций проекта нормативного акта, пояснительной записки и финансово-экономического заключения к нему, а также других прилагаемых к акту документов) Отсутствие мониторинга результативности отдельных налоговых инструментов и подходов к его организации и их комплексная оценка , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

11 П РОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ПРАВЕ ( ПРОДОЛЖЕНИЕ ) Динамичное изменение критериев дифференциации налогообязанных лиц (например, критерии налогового резидентства) и их фактическая мобильность Отсутствие приоритетов в критериях идентификации и дифференциации субъектов налогообложения (критериев консолидированности, критериев установления взаимозависимости лиц, критериев придания специального статуса, в том числе «национальной компании», и пр.) Различные правовые подходы к фиксации фактов, имеющих налоговозначимые последствия Различные подходы к определению налогооблагаемой базы в случае слияний и поглощений Динамичное изменение критериев налогообязанности многими публичными субъектами (критерии определения места потребления, места оказания услуг, источников доходов), а также изменение юридических фактов являющихся объектом налога, критериев отнесения юрисдикций к специальной группе (классификации FATF, ЦБ РФ, ОЭСР) Изменение критериев дифференциации налоговых юрисдикций по вменению обязанности соблюдению различных уведомительных и разрешительных процедур , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

12 П ОНЯТИЕ НАЛОГОВОГО СТИМУЛА НЕ ИМЕЕТ ЛЕГАЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ НИ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ НАЦИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ НИ В ДЕЙСТВУЮЩИХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРАХ РФ П ОНЯТИЕ НАЛОГОВОГО СТИМУЛА НЕ ИМЕЕТ ЛЕГАЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ НИ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ НАЦИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ НИ В ДЕЙСТВУЮЩИХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРАХ РФ Основные типы налоговых стимулов по территории стимулирования: глобальные; региональные (в смысле региона мирового пространства); внутригосударственные; локальные (отдельные территории стран). Эта классификация релевантна типам налоговой конкуренции, возникающей между субъектами определенного уровня (публично-правовыми образованиями) Иные классификации налоговых стимулов строятся по другим основаниям: по кругу лиц, на которых направлено стимулирующее воздействие; по видам и/или сферам деятельности; по действию во времени(срок на который вводятся); по направленности действия во времени(временной период, в который планируется отдача от введения стимула) Каждый из приведенных видов налоговых стимулов реализуется в национальных и международных налоговых нормах различным образом , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

13 О СНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АНАЛИЗА СООТНОСИМОСТИ НАЛОГОВЫХ СТИМУЛОВ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОЙ КОНКУРЕНЦИИ : Отсюда вопросы : ? Посредством каких институтов налоговые стимулы реализуются в отдельных национальных правовых системах ? Посредством каких институтов налоговые стимулы реализуются в отечественном законодательстве ? Как и кем определяются границы налогового стимулирования ? Каковы меры противодействия государственному протекционизму в сфере недобросовестной налоговой конкуренции , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

14 Кризис Агрессивное стимулирование инвестиций любыми средствами Выбор налоговых стандартов, минимизирующих кризисные явления и выработка мер, способствующих их соблюдению Отсутствие правовых мер, сдерживающих безконтрольное налоговое стимулирование и соответствующих международных налоговых институтов Глобальная конкуренци я Анализ возможности порождения, дестабилизирующих (дополнительных) факторов несовершенством налогового законодательства Кризис как обстоятельство вынуждающее искать взаимоприемлемые решения в сфере налогового стимулирования , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

15 установление определенных форм налогов и налоговых льгот; установление определенных видов налоговых режимов; установление определенных процедур налогового администрирования; облегчение условий исполнения налоговых обязанностей или сокращения их числа. от степени соответствия стимула содержанию правовых принципов (могут отличаться как внутри одной правовой семьи, так и за ее пределами) от правильности выбора отдельного стимулирующего воздействия и даже всей системы налоговых стимулов от структуры налоговой системы в отдельной стране а также и от всей деятельности в области налогового стимулирования – законодательной, правоприменительной, судебной сохранения определенности всех элементов налогообложения при введении мер налогового стимулирования определенности установления юридических фактов - объектов налогообложения и параметров, направленных на обеспечение стимулирующего воздействия потенциальной осуществимости контроля результатов налогового воздействия посредством административных процедур, предусмотренных законодательством о налогах и сборах Основные виды налогово- правовых инструментов стимулирования Эффективность налогового стимулирования зависит: , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

16 П РОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕДОБРОСОВЕСТНОЙ НАЛОГОВОЙ КОНКУРЕНЦИИ ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮТСЯ НЕОБХОДИМОСТЬЮ УЧИТЫВАТЬ ТОТ ФАКТ, ЧТО : Каждый участник налоговой конкуренции выбирает пределы и формы налогового стимулирования исходя из: o защиты национальных интересов (соответствие критериям национальной безопасности), в том числе обеспечения конкурентоспособности национальной налоговой системы o принципов соблюдения обеспеченности налоговых доходов бюджета o принципов сбалансированности бюджетов различных уровней (при наличии многоуровневой бюджетной системы) o принципов обеспечения социальной предсказуемости при условии сохранения социальной стабильности o принципов обеспечения воспроизводства налоговой базы o принципов гарантированности/обеспечения социально значимых характеристик общественного устройства o возможного появления политических сил, стремящихся использовать налоговое стимулирование определенного вида как основу трансформации системы ценностей o принципов налогового стимулирования, обеспечивающих стабильность и стабильное развитие , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

17 П ОПЫТКИ ГАРМОНИЗАЦИИ И УНИФИКАЦИИ НАЛОГОВЫХ СТИМУЛОВ, ПРЕДПРИНИМАЕМЫЕ НА МЕЖГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ ( В ОСНОВНОМ НОСЯТ ДЕКЛАРАТИВНЫЙ И РЕКОМЕНДАТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ): Модельные налоговые кодексы (Модельная конвенция ООН об избежании двойного налогообложения между развитой и развивающейся страной- United Nations Model Double Taxation Convention between Developed and Developing Countries, 1980 и последующие редакции, OECD Model - Organization of Economic Co-operation and Development (OECD) Model Double Taxation Convention on Income and on Capital, issued in 1977, 1992 and 1995, United States Model Income Tax Convention of September, 1996, the Andean Model, Модельный таможенный кодекс для государств-участников СНГ Модельный налоговый кодекс, принятый Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ и др.) Соглашения об избежании двойного налогообложения на межгосударственном уровне, в том числе с участием РФ; Рекомендации ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития); Рекомендации ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития); Договор стран центральноамериканского общего рынка - SICA (унификация налоговых стимулов промышленного развития); Кодекс (свод правил) осуществления налогообложения бизнеса и налогообложения сбережений (принят г. для стран ЕС) Важно, что данный документ охватывает мероприятия, осуществляемые государствами-участниками ЕС, которые могут приводить к недобросовестной налоговой конкуренции, включающие в себя как налоговое законодательство, так и фактическое сложившееся правоприменение Кодекс (свод правил) осуществления налогообложения бизнеса и налогообложения сбережений (принят г. для стран ЕС) Важно, что данный документ охватывает мероприятия, осуществляемые государствами-участниками ЕС, которые могут приводить к недобросовестной налоговой конкуренции, включающие в себя как налоговое законодательство, так и фактическое сложившееся правоприменение И др , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

18 Предоставляются ли преимущества только нерезидентам или в отношении деятельности осуществляемой нерезидентами также и равноценны ли эти преимущества Предоставляются ли преимущества для защиты внутреннего рынка, таким образом, чтобы не влиять пагубным (негативным) образом на национальную налоговую базу Предоставляются ли преимущества даже в случае неведения фактической (реальной) экономической деятельности и существенного экономического присутствия в государстве, предлагающем такие налоговые преимущества Являются ли правила по определению прибыли в отношении деятельности внутри многонациональных интернационально распределенных групп компаний интернационально согласованными и принятыми принципами (например рекомендациям ОЭСР) Являются ли налоговые меры прозрачными и ослабляющими национальный административный уровень в отношении их прозрачности Минимально необходимый круг вопросов, который предлагается анализировать при установлении правомерных пределов налогового стимулирования и гармонизации принципов налогового стимулирования , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

19 О СНОВНЫЕ ДОКЛАДЫ ОЭСР О НАЛОГОВОЙ КОНКУРЕНЦИИ ОЭСР в 1998 году опубликовала свой первый доклад о налоговой конкуренции Двумя годами позднее, ОЭСР опубликовала второй доклад, который идентифицировал 47 «льготных налоговых режимов» в странах-участницах с требованием исключить подобные режимы к 2003 году Доклад идентифицировал (определял) 35 режимов налоговых убежищ среди стран, не являющихся участниками ОЭСР, против которых ОЭСР возможны ответные меры. Внимание организации было сосредоточено на налоговой конкуренции с учетом географической мобильности деятельности, такой как финансовая и иные сферы услуг Собирается ли ОЭСР расширить свой фокус, включив налоговую конкуренцию, нацеленную на все типы инвестиций, такие как налоговое стимулирование производственной деятельности, пока точно не определено Доклад ОСЭР 2009 года посвященный анализу состояния дело в части достижения прогресса в имплементации стандартов налоговых соглашений по обмену и раскрытию информации в налоговой сфере содержит три списка, подразделивших страны, вошедшие в обзор на 3 группы (1- юрисдикции, имплементировавшие налоговые стандарты ; 2 - юрисдикции, присоединившиеся к налоговым стандартам, но не имплементировавшие их в полной мер: налоговые убежища и иные финансовые центры; 3 - юрисдикции, которые не присоединились к налоговым стандартам ) , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

20 О СОБЕННОСТИ КОНЦЕПТУАЛЬНОГО ПОДХОДА ЕС К ПРАВИЛАМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЕГО ЧЛЕНАМИ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕС имеет более широкий по сравнению с ОЭСР подход вследствие одобрения им правил осуществления его членами (налогообложения предпринимательской деятельности). Правила (кодекс) требуют от государств- членов воздерживаться от определенных типов налогового соревнования, которые могут негативно повлиять на место осуществления деловой активности в ЕС. Группа ЕС определяет 66 специальных налоговых режимов и от стран-участниц требуется избегать налоговых стимулов, соответствующих определенным в Правилах (кодексе). Также важны в ЕС правила оказания государственной поддержки (помощи), которые ограничивают или запрещают государственную помощь промышленности (соглашение ЕС статьи 87-89). Горизонты запретов государственной помощи достаточно широки, чтобы охватить многие типы налоговых стимулов , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.

21 Благодарим за внимание! s: , JurInfoR, Журавлева О.О., Исмаилова Л.Ю. All rights, reserved.