Принципы оэср для гчп Семинар по государственно- частному партнерству в России 17 октября 2013 года Москва, Россия Ян Хоксуорт (Ian Hawkesworth), руководитель. - презентация

1 Принципы оэср для гчп Семинар по государственно- частному партнерству в России 17 октября 2013 года Москва, Россия Ян Хоксуорт (Ian Hawkesworth), руководитель отдела бюджетирования капзатрат и ГЧП, Директорат бюджетирования, государственного управления и территориального развития ОЭСР 1

2 План 1. Определения ГЧП и его значение 2. Осуществление ГЧП 3. Проблемы и риски 4. Рекомендации ОЭСР по государственному управлению ГЧП 2

3 1. определения гчп и его значение 3

4 Что такое ГЧП? Государственно- частное сотрудничество- Роль частного сектораРаспределение / передача рисков Финансиро вание Инвестир ование в инфраст руктурны е активы Оказание услуги МВФ ОЭСР ЕИБ Великобр итания 4 Второстепенное: целевая структура, пользовательские сборы, ценовое регулирование. Это долгосрочная контрактная договоренность, при которой частный партнер предоставляет и финансирует государственные услуги с использованием основных фондов Источник: C. Catorelli, МВФ и ОЭСР

5 Как работают ГЧП? 1. ГЧП – это способ предоставления инфраструктурных активов в общественное пользование, при котором частный сектор финансирует проект и берет на себя более значительный риск, чем при обычных государственных закупках 2. Частный партнер берет на себя осуществление услуги, обеспечивая потенциальную выгоду в виде эксплуатации, стандартов услуги, эффективности и окупаемости затрат 3. ГЧП объединяет государство и частного оператора в долгосрочном партнерстве, которое может длиться десятилетиями 4. ГЧП ставят перед государственным сектором конкретные задачи в отношении определения стандартов услуги, передачи риска, управления условными обязательствами 5. ГЧП обычно учитываются за балансом, что может вести к неполному раскрытию бюджетных обязательств сказываться на прозрачности 5

6 Для обеспечения эффективности должны быть задействованы все элементы Орган по закупкам Проектная компания Инвестор и кредитор Транспорт Водоснабж ение Энергетика Образование Общественные интересы Экономическая эффективность Экономический рост Финансовые интересы Финансовые рынки Обеспечивающие условия Бизнес-климат и государственное регулирование …

7 На долю ГЧП приходятся значительные инвестиции в странах ОЭСР … В 2011 бюджетном году какой процент инвестиций в государственные инфраструктурные объекты (совокупная стоимость активов, включая и государственный и частный компоненты) прошел через ГЧП? 7 Источник: P. Burger & I. Hawkesworth. Capital Budgeting and Procurement Practices. OECD (в печати) (2013) Австралия>10% - 15%Корея>5% - 10% АвстрияГЧП нетЛюксембург>5% - 10% Канада>1% - 3%Мексика>15% Чехия>0% - 1% Новая Зеландия>1% - 3% ЭстонияГЧП нетНорвегия>3% - 5% Финляндия>10% - 15%ЮАР>3% - 5% Германия>3% - 5%Испания>3% - 5% ВенгрияГЧП нетШвецияГЧП нет Италия>1% - 3%ШвейцарияГЧП нет

8 ... и в мире 8

9 Тренд к снижению в сделках ГЧП в Европе 9 Источник: EPEC Market Update, H1 2013

10 Однако ГЧП нужны, особенно для развития инфраструктуры Планы в Европе до 2020 г.: по оценкам S & P, требуется от 1,5 до 2 триллионов евро. Азия (кроме Китая): АБР оценивает потребность в инфраструктурных инвестициях в размере $750 млрд ежегодно Россия: правительство выделило $ 445 млрд. на развитие транспортной инфраструктуры страны в период до 2015 года. 10

11 Бизнес-климат в России – привлекательность для иностранных инвесторов 11 Индекс регулятивных ограничений ПИИ, 2012 г.

12 2. Осуществление гчп 12

13 ГЧП опережают ОИЗ по своевременности, затратам на сооружение и качеству, однако транзакционные издержки оказываются выше Исходя из общего опыта в вашем государстве, как можно сравнить ГЧП с обычными инфраструктурными закупками по следующим параметрам? 13 P. Burger and I. Hawkesworth Capital Budgeting in OECD Countries OECD Journal on Budgeting, forthcoming 2014

14 В то же время в обоих видах проектов практически неизвестен объем эксплуатационных расходов Исходя из опыта вашего государства в проектах ОИЗ и ГЧП в период гг., в какой степени предварительные проектные операционные затраты отличаются от фактических эксплуатационных затрат по проектам? 14 P. Burger and I. Hawkesworth Capital Budgeting in OECD Countries OECD Journal on Budgeting, forthcoming 2014

15 3. Проблемы и риски 15

16 Сложности с использованием ГЧП … Надлежащее обоснование создания ГЧП (соотношение цены и качества) Оценка соотношения цены и качества – количественные и качественные аспекты Обеспечение финансовой доступности и устойчивого функционирования – применительно к бюджету либо конечным пользователям Управление условными обязательствами Оценка, распределение и расчёт стоимости рисков Кадровый и институциональный потенциал для ведения переговоров и мониторинга контрактов ГЧП Обеспечение прозрачности бюджетного финансирования 16

17 Пример: аэропорт Кастеллон в г. Валенсия (Испания) Стоимость: 150 млн.; Официальная процедура открытия состояласть в марте 2011 г.; лицензия не выдана в силу наличия проектных ошибок; в здании аэропорта воздвигнута статуя местного политика Карлоса Фабра, высотой 2.6 метра и стоимостью $375, Источник: Руи Монтеро, ГЧП: выводы из международной практики, Институт Всемирного Банка (2013)

18 Пример: метро в г. Сальвадор де Баия (Бразилия) 18 Строительство заморожено, объект не введен в эксплуатацию в течение 12 лет; строительство завершено в 2012 г., но объект до сих пор не введен в эксплуатацию. Источник: Руи Монтеро, ГЧП: выводы из международной практики, Институт Всемирного Банка (2013)

19 Соотношение цены и качества – количественный и качественный аспекты Соотношение цены и качества: оптимальное с точки зрения правительства соотношение количества, качества, характеристик и цены (т.е. затрат), действующее, предположительно (либо согласно расчётам), в течение всего срока жизни проекта. Ряд вопросов для рассмотрения при подготовке к проведению тендера по закупкам (отбор предложений с наилучшим соотношением цены и качества) 1. Возможно ли определить, описать и измерить степень риска? Возможно ли перевести надлежащий тип риска в частный сектор? 2. Каков предполагаемый уровень конкуренции для рынка/на рынке? 3. Насколько велики преимущества от совмещения этапов строительства и эксплуатации? 4. Возможно ли чётко измерить количественный и качественный вклад частного партнёра для возможной корректировки баланса между затратами и качеством? 5. Располагает ли государственный сектор квалифицированными кадрами для эксплуатации объекта? 6. Насколько быстро может меняться используемая технология? 19

20 Дополнительные сложности для формирующихся и быстро развивающихся рыночных экономик Сложности с оценкой спроса – риск недооценки и переоценки Более высокий уровень некоторых рисков, поэтому ожидается более высокая норма прибыли Граждане страны могут ожидать со временем улучшения качества услуг Более высокие инвестиционные потоки – и потребности Анализ соотношения выгод и затрат более уместен, чем в странах ОЭСР Возмещение издержек, как правило, необходимо и возможно 20

21 Разные мотивы для создания ГЧП 21 Источник: P. Burger & I. Hawkesworth. How to attain value for money. OECD Journal on Budgeting, No. 1, 2011

22 Необъективность в сфере регулирования может направить страны по неверному пути Считаете ли вы, что … a) Существующие правила мешают достичь наилучшего соотношения между ценой и качеством, создавая стимулы для предпочтительного использования обычной процедуры инфраструктурных закупок вместо ГЧП? b) Существующие правила мешают достичь наилучшего соотношения между ценой и качеством, создавая стимулы для предпочтительного использования ГЧП вместо обычной процедуры инфраструктурных закупок? 22 Источник: P. Burger & I. Hawkesworth. How to attain value for money. OECD Journal on Budgeting, No. 1, 2011

23 4. Рекомендация ОЭСР (2012) – Совмещение подходов 23

24 Рекомендация ОЭСР Данная рекомендация простимулирована спросом – государства-члены настаивают на использовании передового опыта. Данная рекомендация не выступает ни за, ни против ГЧП – если вы решили использовать этот формат, делайте всё правильно! Данная рекомендация нацелена на создание институциональной архитектуры, обеспечивающей создание добавленной стоимости за счет использования формата ГЧП Данная рекомендация основана на действии 12 принципав в трёх областях: Институциональная база, Соотношение цены и качества, Бюджетный процесс o Конкретные рекомендации по использованию ГЧП для достижения соотношения цены и качества, но не для целей учёта или иных аналогичных соображений. o Акцент на то, что инвестиционное решение должно приниматься отдельно от решений о способах закупок и финансирования проекта o Горизонтальная и вертикальная архитектура: институты, законодательство/регулирование, конкуренция, бюджет, вопросы налогообложения, единые подходы на всех уровнях государственного участия o Непосредственно направлена на урегулирование бюджтных последствий и обеспечение бюджетной прозрачности o Акцент на эксплуатационный этап проекта ГЧП после подписания контракта, который нередко не учитывается в руководящих принципах 24

25 A. Создать понятную, предсказуемую и законную институциональную базу, которую поддерживают компетентные и обеспеченные ресурсами органы 1. Вопрос о ГЧП должен решаться на самом высоком государственном уровне, необходимо консультироваться с гражданами страны … 2. Поручить компетентным органам заниматься закупками и аудитом проекта ГЧП, включая надлежащую законодательную поддержку, а также обеспечением необходимых ресурсов и мощностей со стороны государственного сектора … 3. Принять меры, чтобы все значимые для функционирования ГЧП регуляторные правила были понятными, прозрачными и исполнимыми … 25

26 B. Выбор проектов ГЧП должен основываться на принципе цена-качество 4. Все инвестиционные проекты должны быть приоритезированы на политическом уровне. Решение об инвестировании средств должно основываться на общих государственных перспективах развития и приниматься отдельно от решений по закупкам и финансированию проекта … 5. Тщательный анализ инвестиционных методов – какой метод обеспечивает наилучшее соотношение цены и качества (предварительное тестирование вариантов закупок) … 6. Перевод рисков тем, кто наилучшим образом умеет ими управлять. 7. Принцип цена – качество должен соблюдаться и в процессе эксплуатации объекта … 8. … и в процессе повторных переговоров. Включение прозрачных правил урегулирования споров … 9. Value for money requires sufficient competition. 26

27 C. Прозрачность бюджетного процесса для минимизации налоговых рисков и обеспечения единообразия процесса закупок 10. … Главный бюджетный орган обязан обеспечить финансовую доступность проекта и устойчивость всего инвестиционного пакета. 11. Необходимо обеспечить полную прозрачность проекта в ходе составления его бюджета. Бюджетная документация должна раскрывать все издержки и условные обязательства. Особое внимание обратить на то, чтобы бюджетная прозрачность проектов ГЧП распространялась на весь государственный сектор. 12. Пресечение неэффенктивного использования средств и коррупции путем обеспечения единообразия процесса закупок. 27

28 Как применять эту рекомендацию? Добровольно принята членами ОЭСР: эталон, к которому они стремятся, единомышленники. Общественное благо: любой может воспользоваться Альтернативы: – Руководство по сбору данных, качественной информации – Поддержка диалога между высшими политическими органами – Самооценка, стремление к реформам – Внешняя оценка – Обзоры ОЭСР 28

29 Справочные материалы Оценка экспертами ОЭСР формата ГЧП для Индонезии (2012 г.) Оценка экспертами ОЭСР процесса присоединения России к ОЭСР (2013 г., на стадии подготовки) Оценка экспертами ОЭСР формата ГЧП для Туниса (2014 г., на стадии подготовки) Оценка экспертами ОЭСР формата ГЧП для Великобритании (2014 г., на стадии подготовки) 29

30 Спасибо за внимание! Более подробная информация представлена на сайте: