Управление государственными инвестициями Опыт отдельных стран ЕС в управлении инвестициями в сфере транспортной инфраструктуры Всемирный Банк Семинар по. - презентация

1 Управление государственными инвестициями Опыт отдельных стран ЕС в управлении инвестициями в сфере транспортной инфраструктуры Всемирный Банк Семинар по государственным инвестициям Стамбул, Турция 28 февраля, 2008г.

2 2 Обзор презентации 1. Обоснование и цель исследования Охват стран Почему государственные инвестиции? Государственные инвестиции и государственное управление финансами (ГУФ) 2. Основные результаты исследования 3. Выводы

3 3 Цели и охват 1. Исследование институциональных практик по формированию и управлению государственными инвестиционными программами по инфраструктуре дорог и железных дорог 2. Основан на опыте различных стран: Исследование в следующих странах СНУ: Латвия, Польша, Словакия, Словения СПП: Ирландия, Испания, Великобритания Другие аналитические работы ВБ (за пределами стран ЕС) Казахстан, Украина, Россия, Сербия, Косово, Белоруссия, Албания Попытка пилотирования в следующих целях: Выявить ключевые проблемы, оказывающие влияние на государственные инвестиции Выявить потенциальные участки для будущих исследований Выявить лучший опыт в странах ЕС Определить основные трудности, с которыми страны все ещё сталкиваются

4 4 Объем: концентрация на 3 компонентах 1. Процесс стратегического распределения ресурсов Как правительства принимают решения о выделении имеющихся ресурсов на государственные инвестиции Как правительства распределяют инвестиционные расходы по отраслям Как производится выбор инвестиционных проектов внутри определенной отрасли– 2. Реализация и мониторинг 3. Оценка после реализации

5 5 Цели ГУФ в контексте государственных инвестиций Уровень 1- Сводная финансовая дисциплина : Сколько необходимо тратить (включая инвестиционные проекты) при осуществлении долгосрочного сводного финансового контроля? Уровень 2- Эффективность инвестиций : Как выбрать правильные проекты в правильных отраслях для достижения долгосрочных стратегических целей страны? Уровень 3- Техническая эффективность : Как быть уверенным, что инициированные проекты будут реализованы и функционируют эффективно – что поставленные цели достигнуты?

6 6 Почему необходимо думать об инвестиционных расходах? Некоторые уникальные черты Способствуют долгосрочному росту экономики Требуют среднесрочного бюджетирования и отчетности Неустойчивость расходования – взлеты и падения потоков доходов Иногда разрозненные институциональные обязательства Специализированные навыки и системы мониторинга, управления, и сдерживание затрат проектов Другие (более преодолимые?) барьеры для запроса нового финансирования Сильное влияние системы государственных закупок

7 7 Другие причины концентрации на инвестиционных расходах Большие потоки бюджетных средств Структурные фонды ЕС добавят 3-4% к ВВП, Приватизация, Прибыль от природных ресурсов (например, Азербайджан, Казахстан) Давление либо использовать, либо потерять (фонды ЕС) Ожидания населения от богатых природных ресурсов Вызов: проблемы эффективности затрат становятся гораздо существенными, когда бюджет испытывает все растущее положительное сальдо Наращивание потенциала внутри государственной отрасли в целях улучшения планирования, оценки, и управления способствует достижению высоких результатов вложенных инвестиций

8 8 Ключевые результаты по 11 направлениям управления государственными инвестициями 1. Роль и влияние стратегического планирования 2. Разработка бюджета для государственных инвестиционных проектов 3. Экспертиза и выбор проектов 4. Смягчение рисков и планирование проектов 5. Роль МинФина/Внешние агентства

9 9 6. ГЧП и небюджетные предприятия 7. Стратегии закупок 8. Мониторинг и отчетность по проекту 9. Аудит и пересмотр после реализации 10. Административный контекст и стимулы для эффективного управления 11. Наращивание потенциала Ключевые результаты по 11 направлениям управления государственными инвестициями

10 10 1. Роль и влияние стратегического планирования НСУ (национальная система управления) Стратегическое планирование на национальном уровне служит «зонтом» для отраслевого планирования, и, в принципе, основой для отраслевых приоритетов Сложные документы планирования/процессы, некоторые на долгосрочную перспективу 25-летние принципы долгосрочного развития (Латвия) Резолюция о национальных проектах развития на гг. (Словения) Государственная транспортная политика на гг. (Польша) Утверждения существенно широкого спектра Слабо выражены цели и ресурсы, например, открыть «транспортный и логистический центр» Иногда основаны на устаревших предположениях из старых документов планирования

11 11 1. Роль и влияние стратегического планирования НСУ (продолжение) На практике результаты стратегического планирования находятся в тесной взаимосвязи с приоритетами ЕС Удовлетворительны по форме, но не сущности рекомендаций ЕС Риск смещения национальных приоритетов приоритетами ЕС Даже среднесрочные стратегии отраслей могут отражать «списки желаний», а не реальную расстановку приоритетов Трехлетние государственные рабочие планы на скользящей основе (Словакия) Резолюция транспортной политики (Словения, 2006г.) Отсутствующий элемент в отраслевых стратегиях: связь с ресурсами, реально имеющимися в наличии

12 12 1. Стратегическое планирование в Ирландии, Испании и Великобритании Отсутствие общего национального стратегического документа, за исключением Ирландии. Остальные страны в основном полагаются на процессы отраслевого планирования Отраслевые планы, разработанные на долгосрочную перспективу: Стратегический план развития транспортной инфраструктуры на гг. (Испания) Транспорт 21 (Ирландия, план на 10 лет) Планы, соответствующие долгосрочному распределению ресурсов для отраслей (Великобритания, Ирландия) 10-летний план капиталовложений, согласованный с Департаментом финансов Ирландии 7-летний бюджетный план Департамента транспорта на рассмотрение Казначейства Великобритании Ежегодное принятие решений в Испании

13 13 2. Процесс бюджетирования в НСУ Среднесрочные (3-5 лет) бюджетные планы используются для инвестиционных проектов. Но фактическая расстановка приоритетов все ещё основана на ежегодном бюджетном процессе. На практике, планы отражают потенциальные проекты, поскольку не все проекты включены в ежегодный бюджет: План программ развития (Словения) на скользящей основе на n+4 лет, в качестве приложения к бюджету Инвестиционный регистр (Словакия) – перечень потенциальных проектов Инвестиционное приложение (Испания) – все проекты требуют финансирования Некоторые проекты могут выпасть из плана или смещены другими приоритетами Чрезмерно оптимистичный ход реализации проектов может подорвать расстановку приоритетов и вызвать задержку других проектов.

14 14 2. Бюджетные процессы в НСУ и Испании (продолжение) Хотя большинство проектов рассчитаны на несколько лет, финансирование определяется ежегодно. Суммы на второй год требуют повторного утверждения в бюджете (за исключением: исходное согласование среднесрочного плана расходов Латвии с 2007г?) В Испании существуют некоторые возможности будущих капиталовложений, но все же много изменений производится в график финансирования несмотря на исходные проектные планы Политическое давление в целях освобождения финансового пространства для новых проектов Приостановка проектов, но не полное закрытие (в частности, проекты, развернутые недавно) Супер-проекты, развернутые со сравнительно небольшим финансированием ранее Региональные коалиции оказывают давление на центральное правительство; необходимо поощрять региональное равенство в плане экономической эффективности

15 15 Бюджетные ресурсы в Великобритании и Ирландии санкционируются по завершении проекта Уровень гибкости для переброски ресурсов между проектами в зависимости от скорости их реализации на основе требований проекта, а не политического давления Несколько ограниченная возможность переброски средств между фискальными годами в целях наиболее эффективной реализации проекта и денежной значимости (Великобритания) Гибкость, построенная на устойчивых механизмах отчетности и финансовой отчетности 2. Бюджетные процессы в Великобритании и Ирландии

16 16 3. Экспертиза проектов и выбор в НСУ Министерство Транспорта выдвигает специфические проекты, на основе их собственного анализа Все проекты, финансируемые ЕС, а также большинство проектов, финансируемых внутренними средствами, будут включать официальный анализ эффективности затрат (АЭЗ) Технические рекомендации ЕС хорошие, но фактическое качество АЭЗ не измеряется в исследованиях; Внешний аудит надежности АЭЗ проводится редко Несмотря на применение АЭЗ, фактический выбор проекта все же, во многом, основан на политической воле

17 17 3. Экспертиза проектов и выбор в НСУ (продолжение) Прочие факторы, включая зрелость проекта (или готовность), его срочность и стратегическую природу могут служить ключевыми факторами – и, возможно, перекрыть значимость АЭЗ Анализ альтернативных вариантов политики, не разработанных в достаточной мере Риск возможного чрезмерного проектирования вместо разработки качественного АЭЗ Некоторые доказательства зависимости от сроков, т.е. продвижение проектов на основе того факта, что они слишком долго ждали реализации Оценка риска обычно составляется, но имеет небольшое влияние на планирование

18 18 3. Экспертиза проектов и выбор в Великобритании и Ирландии АЭЗ обычно является корнем экспертизы проекта: Зеленая Книга Великобритании предоставляет основные технические рекомендации, а основные министерства, ответственные за инфраструктуру, разрабатывают пересмотры специфических отраслевых требований Департамент финансов Ирландии разрабатывает рекомендации Регулярные исправления в техниках АЭЗ: Рекомендации Казначейства Великобритании пересматриваются, включают факторы уточнения рисков Обновления рекомендаций Департамента транспорта Великобритании включают распределение затрат и эффективности среди акционеров

19 19 4. Смягчение риска и планирование проектов В НСУ оценка риска является формальностью, и редко воздействует на принятие решения о выборе проекта или вопросов управления проектом В Великобритании и Ирландии, смягчение риска больше приоритетно на стадии экспертизы проекта и в процессе планирования Планирование управлением проекта (структура контракта, распределение ответственности, компетенции группы проекта) более не видится как просто проблема специалистов или игнорируется политиками Совет АЭЗ в Ирландии учрежден для выработки советов при управлении проектом и на стадии его реализации, например, Вопросы будущего увеличения затрат и расхождения в результатах Ожидания от мониторинга и управления

20 20 4. Смягчение риска и планирование проектов (прод…) Великобритания и Ирландия все больше заботятся не только о количественных выгодах – Учреждение структур по управлению рисками Создание соответствующих стимулов управления В некоторых случаях, предусматривается уровень непредвиденных ситуации Требования к бизнес ситуациям в некоторых проектах в Великобритании и Ирландии Является ли предлагаемый вариант наилучшим для выявления соотношения цены и качества

21 21 5. Роль МинФина/Внешних агентств В НСУ, роль МинФина в оценке приоритетов инфраструктурного развития крайне ограничена, так же как и потенциал проведения АЭЗ Рекомендации, разрабатываемые Казначейством Великобритании и МинФином Ирландии, направлены на обеспечение процессов для качественной экспертизы проектов и их управления Сильная позиция как координатора: участие Казначейства Великобритании в разработке общей стратегии транспортного развития и высокий уровень планирования

22 22 5. Роль МинФина/Внешних агентств (прод.) Контроль качества не зависит от потенциала МинФина – активное привлечение внешних экспертов Ирландия: проводит независимые пересмотры бизнес ситуаций, АЭЗ, или управления рисками (например, консалтинговыми фирмами в сфере экономики) Великобритания: официальный пересмотр механизмов в привлечением экспертов, не имеющих отношение к проекту, например, процесс Gateway состоял из 6 стадий пересмотров Специальные мероприятия по пересмотру в Великобритании для выявления систематической недооценки стоимости

23 23 6. ГЧП и не бюджетные предприятия В новых и старых странах-членах ЕС, ГЧП и не бюджетный долг являются привлекательными путями расширения инвестиций в инфраструктуру Использование правительственных корпораций и не бюджетного заимствования может расширить поток ресурсов в инфраструктуру без выявления фискального влияния на Правительственные счета. Возможная лазейка – выполнение обязательств Маастрихт Риск: проекты, направленные на развитие ГЧП, без определенного экономического обоснования по отношению к другим альтернативам Решение априори в целях строительства автомагистралей для ГЧП (НСУ в Испании)

24 24 6. ГЧП и не бюджетные предприятия (прод…) НСУ взяли на себя институциональную ответственность за ГЧП, но отсутствует аналитическая экспертиза В Великобритании и Ирландии разрабатываются политики по снижению экономического уклона в сторону ГЧП, например: Изменения в правилах отчетности до уровня частных и государственных альтернатив финансирования ГЧП или частные финансовые альтернативы должны показать возросший или снизившийся уровень эффективности, а не просто принести дополнительные ресурсы ГЧП распознается как один из нескольких вариантов закупок Трудные уроки, усвоенные Великобританией: Частные финансовые альтернативы для строительства метро Лондона часто расцениваются как неэффективные

25 25 7. Стратегии закупок В НСУ Рекомендации ЕС соблюдаются, но имеется мало доказательств современных практик закупа по уменьшению рисков между подрядчиками и покупателями Превышение цены является общей практикой В Великобритании и Ирландии: Проектирование стратегий закупок, снижающих риск для государственного сектора, является частью процесса экспертизы и планирования Частное финансирование как один из вариантов, если присутствуют преимущества эффективности или результативности Привлечение подрядчика на ранней стадии Экспериментальная процедура, направленная на поощрение инновации среди подрядчиков и снижение цены Отбирается один подрядчик для проектирования и строительства Тендер, основанный полностью на качестве и открытой бухгалтерии Целевая цена, согласованная до начала строительства

26 26 8. Мониторинг и отчетность проекта В НСУ Сконцентрирована на мониторинге расходов бюджета Незначительное сравнение фактических цен с общей стоимостью проекта и/или исходные стоимостные данные, предположенные в технико-экономическом обосновании (ТЭО) Перерасход сметы редко отражается на масштабах несоответствия Ограниченные индикаторы результата не финансового характера В Великобритании/Ирландии: Финансовая бухгалтерия лучше отражает всю стоимость реализации проекта Большее использование информации о результативности не финансового характера

27 27 9. Аудит и пересмотр после реализации проекта В НСУ Внешний и внутренний аудит концентрируется на основных финансовых упущениях Отсутствие или ограниченный пересмотр результатов Прозрачность информации улучшается, но все ещё не содержит информации о результатах проекта В Великобритании/Ирландии: Внутренний аудит сообщает министрам о возрастании стоимости Введение нового процесса Gateway для пошагового и после реализационного пересмотра Обеспечение прозрачности стоимости проекта и процедуры закупок создают стимулы для наилучшего опыта

28 Административный контекст и стимулы в управлении Не адресуется напрямую в исследовании, но возможны общие наблюдения НСУ создает административную среду, которая больше основана на законах и указах, чем на неформальных рекомендациях или политических указаниях Возможности старших государственных служащих ставить задачи перед политиками ограниченные Культура управления делает ударение на соблюдение правил с соответствующим пересмотром стимулов: меньше стимулов для инноваций или несения риска Ощутимое государственное давление для начала проектов и максимального поглощения финансирования ЕС Системы финансового управления НСУ делают ударение на соответствие требованиям отчетности и сдерживание затрат, а не на соотношении цены и качества

29 Наращивание потенциала Только в Великобритании и Ирландии обсуждались четкие стратегии по наращиванию потенциала в системе государственной службы для качественного управления инвестиционными проектами в сфере развития инфраструктуры Беспокойство граждан Великобритании, что Правительство злоупотребляет услугами подрядчиков – необходимо укрепить навыки государственных служащих Ирландия наиболее прогрессивна в наращивании потенциала, осознавая риск ограниченного потенциала в небольшой экономике: Рекомендации по экспертизе проекта, разработанные Департаментом Финансов Специализированное обучение государственных служащих по экспертизе проекта, вопросы закупа, управления проектом, и анализом политики Создание Национального финансового агентства по развитию, которое работает над анализом рисков в крупных проектах

30 30 Выводы Стратегические планы могут быть связаны с надежными источниками финансирования в целях качественной расстановки приоритетов Многолетний бюджет и гибкость в финансировании внутри одного фискального года Высококачественная экономическая оценка при отборе проекта, включая лучшую оценку альтернатив Стратегии закупок должны способствовать оптимальному распределению риска и общему соотношению цены и качества Оценка по реализации проекта должна содержать в себе уроки для будущего Навыки по планированию и управлению проектом требуют совершенствования, и должны укрепляться в системе государственной службы