Целевые трансферты в бедных странах: Новый анализ компромиссов и вариантов стратегии Mартин Равальон Группа исследований процесса развития, Всемирный банк. - презентация

1 Целевые трансферты в бедных странах: Новый анализ компромиссов и вариантов стратегии Mартин Равальон Группа исследований процесса развития, Всемирный банк 19 мая 2004 г.

2 Трансферты и системы социального обеспечения: краткосрочное облегчение, пустая трата денег ? Бедные бедны примерно в равной степени, их столько много, а ресурсы настолько дефицитны, что предоставление трансфертов лучше не начинать». Проблемы утечки средств и коррупции означают, что такие программы обычно не доходят до бедных Эти программы предполагают серьёзный компромисс не в пользу экономического роста, а ведь именно рост важен для борьбы с бедностью

3 Положение 1: Если рассматривать рыночную экономику с точки зрения совокупного выпуска, то в ней может быть слишком много риска и неравенства. Положение 2: Программы перераспределения могут положительным образом влиять на экономический рост, обеспечивая страховку малоимущим гражданам, у которых ограничен доступ к кредиту, или помогая им действовать более продуктивно.

4 Положение 1: Если рассматривать рыночную экономику с точки зрения совокупного выпуска, то в ней может быть слишком много риска и неравенства. Положение 2: Программы перераспределения могут положительным образом влиять на экономический рост, обеспечивая страховку малоимущим гражданам, у которых ограничен доступ к кредиту, или помогая им действовать более продуктивно. Часть 1: Компромисс между справедливостью и эффективностью? Часть 2: Компромисс между защищённостью и эффективностью? Часть 3: Как обеспечить действенные результаты перераспределения?

5 Часть 1: Присутствует ли компромисс между совокупной справедливостью и эффективностью? Пороговые значения питания –При одном распределении активов – массовая безработица; при другом – полная занятость Несостоятельность кредитных рынков –Малоимущее население не может воспользоваться инвестиционными возможностями Политическая экономия –Соотношение фискальной власти зависит от распределения Неравенство, обусловленное принадлежностью к определённой группе –Самовоспроизводящеся и самозакрепляющееся неравенство по географическому или этническому признаку

6 В теории эти аргументы выглядят убедительно, но о чём говорит практика? Картина, представленная макро (х-страны) данными Мы видим, что более высокое неравенство означает более низкие темпы роста (при мерах контроля); Неравенство может оказаться слишком высоким, что не позволяет достичь устойчивого экономического роста в интересах бедных. Проблемы с данными; смещение (в обе стороны)

7 В теории эти аргументы выглядят убедительно, но о чём говорит практика? Данные на субнациональном + микроуровне Связь между урожаем и размером крестьянского хозяйства Нелинейность в динамике домохозяйств (Jalan, Lokshin, Ravallion). Издержки, связанные с неравенством: Китай: 5%; Россия: 10%; Венгрия: 20% Недостаток питания снижает производительность Производительность труда Уровень знаний и будущий заработок детей

8 Данные на субнациональном + микроуровне, прод., Имеется связь между неравенством и преступностью (Южная Африка) Неравенство внутри самих регионов препятствует экономическому росту в интересах бедных (Индия, Китай) Географические «ловушки бедности»: перспективы выхода из бедности зависят от того, где живёт человек; Данные по Китаю…

9 Географические «ловушки бедности» в сельских районах Китая Growth>0 Growth

10 Часть 2: Компромисс между защищённостью и эффективностью? Одна точка зрения: наличие страхования со стороны государства поощряет следование в течение более долгого времени такому поведению, которое способствует сохранению бедности. «Моральный риск» компромисс между наличием страховки и эффективностью. –Щедрая система пособий по безработице не стимулирует поисков работы. –Предоставление государством пенсий по старости отрицательно сказывается на заинтересованности в формировании сбережений. Alternative view: uninsured risk is a cause of chronic poverty. 1. Dynamic poverty traps 2. Production/portfolio effects

11 Часть 2: Компромисс между защищённостью и эффективностью? Одна точка зрения: наличие страхования со стороны государства поощряет следование в течение более долгого времени такому поведению, которое способствует сохранению бедности. «Моральный риск» компромисс между наличием страховки и эффективностью. –Щедрая система пособий по безработице не стимулирует поисков работы. –Предоставление государством пенсий по старости отрицательно сказывается на заинтересованности в формировании сбережений. Другая точка зрения: незастрахованный риск является причиной хронической бедности. 1. «Динамические ловушки бедности» 2. Воздействие на производство/ портфель

12 1. «Динамические ловушки бедности» Пороговые эффекты в потреблении Работник не имеет возможности занимать средства или делать сбережения и его доход обеспечивается исключительно трудом. Работник может быть производительным только в том случае, если текущее потребление выше некоего критического уровня. Из-за снижения отдачи потребление оказывается ниже этого уровня –дополнительное текущее потребление повышает производительность, но темпы этого повышения становятся ниже по мере роста потребления

13 · « Динамическая ловушка бедности» означает: выгоды в долгосрочной перспективе от программ, которые призваны защищать людей от временных шоков или обеспечивать временную поддержку беднейшим слоям населения. Вместо компромисса отсутствие действенной системы социального обеспечения приводит к хронической бедности.

14 Пороговые эффекты правдоподобны, но каковы практические свидетельства? 1. Уровень основного обмена веществ определённый порог потребления; пока не достигнут УООВ, производительная деятельность отсутствует. 2. Низкое потребление приводит к проблеме социального отторжения европейская модель государства благосостояния. Вместе с тем, аргументы в пользу стратегии основаны на убеждении в том, что пороговый эффект существует в отсутствие вмешательства. Это не столь очевидно.

15 Проверки панельных данных на наличие «динамических ловушек бедности» Китай, Венгрия и Россия Данные о наличии порогов отсутствуют: люди обычно восстанавливаются после временных шоков. Вместе с тем, корректировка дохода для бедных происходит медленнее (ниже доход в состоянии равновесия). Это может привести к такой динамике дохода, которая будет выглядеть как «ловушки бедности», на деле не являясь ими.

16 Оговорка 1: значительный незастрахованный риск даже в отсутствие «ловушек бедности». Оговорка 2: динамика может быть совершенно различной вследствие высокой ковариативности риска : –при этом неофициальные системы социального обеспечения могут перестать справляться с ситуацией, –что приводит к незащищённости порога.

17 2. Варианты выбора в отношении производства и портфеля активов Реакция на риск для дохода, связанная с издержками Могут сохраняться устаревшие сельскохозяйственные технологии, если они связаны с менее значительным риском. Бедные домохозяйства, не имеющие достаточного доступа к кредиту, держат непроизводительные ликвидные активы с тем, чтобы защитить уровень своего потребления. –Rosenzweig and Wolpin: для того, чтобы защитить себя от риска, крестьяне в Индии держат скот, хотя есть и более производительные варианты инвестиций.

18 Действительно ли бедные несут наибольшие издержки, связанные с наличием незастрахованного риска? Реакция в отношении портфеля активов, вызванная идиосинкратическими рисками в сельских районах Китая (Jalan and Ravallion): Активы держатся в непроизводительных ликвидных формах с тем, чтобы обеспечить защиту от идиосинкратического риска для дохода. Вместе с тем, ликвидных активов из-за риска для дохода не держат ни беднейший, ни богатейший квинтиль; подобное поведение характерно для групп, обладающим средним уровнем дохода. Представляется, что богатым ликвидные активы в защитных целях не требуются, а бедные не могут себе их позволить.

19 Потери человеческого капитала вследствие риска? Данные неоднозначны Сезонное влияние риска для дохода на продолжительность обучения в школе в полуаридных районах Индии (Jacoby and Skoufias). Продолжительность обучения и (соответственно) доход в сельских районах Китая хорошо защищены от риска для дохода, (Jalan and Ravallion). Продолжительность обучения в школе в период макроэкономического кризиса г.г. в Перу выросла; размер недополученного дохода ниже (Schady).

20 Часть 3: Можно ли достичь эффективного перераспределения с помощью целевых трансфертов? Согласие с тем, что неравенство негативно сказывается на экономическом росте, не предполагает, что любое снижение неравенства приведёт к сокращению хронической бедности Будет ли сокращение неравенства в текущем доходе оптимальной задачей программы? Или её ролью должна стать корректировка негативных последствий неравенства, смягчая последствия ситуаций несостоятельности рынка, из-за которых издержки неравенства могут оказаться столь высокими?

21 Многое зависит от контекста: в определённых условиях сработает любой подход, в других - не будет работать ни один –неодинаковые результаты применения одной и той же программы в разных условиях, –отсутствие разнородности в результатах разных программ в одинаковых условиях, –недостаточная степень обобщения.

22 Значение новых теоретических положений и практического опыта 1. Целевая группа может быть определена неверно Традиционно стараются охватить тех, кто беден в настоящее время, Теории эффективного перераспределения гласят: важно охватывать тех, кто не имеет доступа к кредиту и страховке.. 2. Costs of targeting are underestimated Policy makers have over-optimistic views on how well they can reach the poor by administrative targeting based on readily observable indicators

23 Значение новых теоретических положений и практического опыта 1. Целевая группа может быть неверно определена Традиционно стараются охватить тех, кто беден в настоящее время, Теории эффективного перераспределения гласят: важно охватывать тех, кто не имеет доступа к кредиту и страховке. 2. Недооцениваются затраты, связанные с обеспечением адресности Разработчики программ чрезмерно оптимистично оценивают перспективы охвата бедных с помощью механизмов административного адресования, основанных на наблюдаемых показателях

24 Значение (прод.) 3. Недооцениваются также и выгоды, связанные с адресностью В прошлом обеспечение адресности на основе определённых показателей рассматривалось как статичная задача, не связанная с поведением –Напр., местоположение – лишь один из параметров, отражающих бедности. «Ловушки бедности», возникающие вследствие несостоятельности рынка, указывают на потенциальную возможность динамического прироста эффективности Применение механизма адресности в отношении членов определённых групп вполне может оказывать большее воздействие, а не служить чисто статистическим показателем бедности.

25 Примеры некоторых программ: выводы Обусловленные трансферты Программы «плата за работу» Программы для бедных регионов Программы обеспечения подвижности

26 Обусловленные трансферты Новые программы в 1990-е годы Сочетание трансфертов дохода со стимулами к накоплению капитала малоимущими, Адресность часто обеспечивается на уровне местных сообществ : –Программа «Продовольствие за образование» в Бангладеш, программа Progresa в Мексике –Bolsa Escola в Бразилии;

27 Имеют ли смысл такие программы? При старом подходе - нет Если рассматривать только прирост текущего дохода, то требования посещения школы будут отсутствовать, так как они предполагают издержки для бедных семей Эти программы призваны обеспечить равновесие между целью сокращения бедности, наблюдаемой сейчас, и целью сокращения бедности в будущем.

28 Имеют ли смысл такие программы? При старом подходе - нет Учитывая несостоятельность кредитного рынка, стимулирующее воздействие программы на предложение труда (что традиционно считалось негативным результатом) сегодня рассматривается как благо

29 Программы «плата за работу» Требование участия в работе помогает привлекать в программу только бедных, а также сокращает зависимость от программы. Хорошие результаты в разделении бедных и небедных, а также в обеспечении действенной страховки. Очень важны конкретные характеристики программы, в частности – чтобы размер оплаты не был слишком высоким.

30 Программы «плата за работу» (прод.) В программах «плата за работу» недостаточное значение придавалось ценности созданных активов для бедных. В новой разновидности подобных программ подчёркивается развитие бедных районов и учитывается потенциальный прирост эффективности Напр., программа Trabajar в Аргентине

31 Программы для бедных районов Новая экономическая география бедности указывает на выгоды в долгосрочной перспективе Есть данные о том, что «географический капитал» по- разному влияет на темпы роста потребления на микроуровне. К соответствующим географическим переменным относятся как частные, так и общественные блага и услуги. Хронические «экстерналии»: На темпы роста потребления на микроурвне влияет структура местной экономической деятельности (Ravallion) Перспективы для бедных регионов будут зависеть от преодоления тенденции к вложению недостаточных инвестиций, которую обусловливают «экстерналии» (внешние эффекты).

32 Повышение эффективности работы рынков Перевод частного капитала в районы, не обладающие достаточными ресурсами, и/ или вывод из них рабочей силы скорее всего в итоге даст сокращение бедности. Вместе с тем, эти программы не заменяют собой государственные инвестиции в бедные районы, –что может оказаться чрезвычайно важным для привлечения частного капитала, а также –стимулирования переезда в другие районы (более высокое качество образования, страховка и информация о рынке труда).