Социальные практики российской коррупции Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Семинар лаборатории бизнес-коммуникаций НИУ ВШЭ Москва, 11 апреля 2014 года. - презентация

1 Социальные практики российской коррупции Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Семинар лаборатории бизнес-коммуникаций НИУ ВШЭ Москва, 11 апреля 2014 года

2 Доминирующие понимания коррупции Большинство граждан России на уровне своего бытового сознания считают, что понимают коррупцию. Но это скорее заблуждение. Социологические исследования показывают, что это понимание включает в коррупцию почти исключительно взяточничество и воровство из государственного бюджета, реже с подкуп должностных лиц и их мошенничество, предоставление за деньги бесплатных услуг. При этом доминирующим в бытовом сознании является мнение о том, что коррупция всегда является отклонением от юридических норм, нарушением норм законов. Это во многом следствие пропаганды криминологического понимания коррупции как преступления, за которое должно полагаться уголовное наказание. На уровне здравого смысла, в его рациональности, это нередко приводит к выводу о том, что коррупция всегда является редким, маргинальным социальным явлением. При распространённости коррупции в России эти её понимания не позволяют реально снизить уровень коррупции в нашей стране, реально ей противодействовать.

3 Подтверждения распространённости коррупции в РФ Коррупция в современной России стала значимым элементом принятия решений и осуществления деятельности во всех без исключения сферах активности органов власти, частного бизнеса, некоммерческой и общественной деятельности. Широкое распространение коррупционных практик в нашей стране не может быть объяснено исключительно особенностями российской истории и менталитета российских граждан. Безусловно, коррупция развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Без глубокого изучения особенностей современной российской коррупции как социального явления противодействие ей будет неэффективным. Причина в том, что коррупционные практики являются очень изменчивыми, они адаптируют через систему неформальных социальных институтов применение и старых, и новых норм законов, инструкций, правил в политике, государственном и муниципальном управлении, экономике и социальной сфере.

4 Распространённость проявлений коррупции в бытовом понимании Проявления коррупции в бытовом её понимании разнообразны и постоянно меняются, адаптируясь к появляющимся нормам законодательства и социальным условиям. Примеры: Взятки врачам за бесплатные услуги. Врачи не всегда вынуждают пациентов на взятки, но пациенты почти всегда правильно ориентируются в ситуациях лечения. Поборы с родителей в детских садах и средних школах. Те, кто не дают денег, рискуют не устроить детей в сады, а в школе – получить плохое отношение учителей к своим детям. Оплата родителями высоких баллов своих детей по ЕГЭ. Взятки инспекторам ГИБДД на дорогах оказываются выгоднее и удобнее легальных выплат штрафов. То же стало происходить с контролёрами парковок в Москве. Взятки, подкупы и откаты в получении государственных и муниципальных заказов частными бизнесами. Крышевание бизнесов полицией или органами исполнительной власти.

5 Пример неоднозначности коррупции Во всех этих случаях никогда невозможно однозначно и объективно квалифицировать то или иное действие, как коррупционное или некоррупционное. Примером может служить подарок пациента врачу государственного лечебного учреждения после осуществления им хирургической операции. Свидетельствами того, что в этом действии нет коррупции, является то, что пациент просто хотел отблагодарить врача за помощь в поддержании своего здоровья. Свидетельствами того, что в этом действии есть коррупция, могут являться высокая дороговизна подарка или то, что врач вынуждал пациента на такой подарок. Ещё более явными станут признаки коррупции в этом действии, если вместо подарка пациент передал врачу деньги за осуществление хирургической операции, особенно, если эти деньги были переданы до начала этой операции.

6 Коррупция и неформальные институты Коррупция стала весьма эффективным способом решений разнообразных проблем в политике, экономике и социальной сфере, некоторые из которых иначе вообще не решаются. Поэтому коррупционные действия оказываются выгодными всем взаимодействующим субъектам. Взаимодействия граждан с органами власти и между собой существенно более, чем нормами законов, регулируются неформальными нормами и правилами, формирующимися как договорённости, нередко не артикулируемые явно. Эти нормы и правила формируются не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик и стали неформальными социальными институтами, реально регулирующими российский политический процесс, экономическую и общественную деятельность. Только подчинение этим неформальным социальным институтам позволяет субъектам ставить и достигать реальные цели в самых разных сферах деятельности, поддерживая тем самым коррупцию.

7 Неконкретность классического определения коррупции Для социологических исследований и правоохранительной практики оказывается недостаточно конкретным для квалификации коррупционных действий классическое определение коррупции, что – это использование чиновником служебного положения в личных целях. В социологических исследованиях коррупции это определение, если и используется, то опосредованно, на его основе для предмета исследования осуществляется концептуализация понятия коррупции, позволяющая с помощью конкретных исследовательских методик достаточно определённо выявлять те или иные коррупционные практики и изучать их. В правоохранительной практике – это определение конкретизируется так, что многие случаи коррупции с позиций морали и справедливости не считаются таковыми с юридических позиций.

8 Институциональная коррупция Институциональная коррупция осуществляется, когда действующие социальные институты и социальная среда определяют совершение индивидами коррупционных действий, во многом независимо от их приоритетов и желаний. В таких случаях к совершению коррупционных действий приводит воздействие социальных институтов и определяемых ими социальных норм, а не корыстные или иные интересы отдельных индивидов. Именно такой является коррупция в российской политике, госуправлении, правоохранительной системе, судах и в других сферах. Коррупционные действия в них стали обыденными, выполняемыми по привычке, а сами социальные институты, их регулирующие, не всегда замечаются.

9 Примеры институциональной коррупции Внедрение ЕГЭ в систему российского образования. Коррупция не снизилась, а приобрела новые формы. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Пункт 5 статьи 19: «Пациент имеет право на: … облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, доступными методами и лекарственными препаратами; …». В результате нет гарантий обезболивания необходимыми препаратами, больные и родственники достают их через коррупцию.

10 Коррупционные сети Институциональная коррупция, в частности, проявляется в деятельности коррупционных сетей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Коррупционные сети – это сети неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами, включая частные бизнесы. Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения её нелегальных доходов или для получения конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть, с целью последующего получения таких доходов. Услуги коррупционных сетей обычно востребуются и предоставляются в центрах принятия решений, относящихся к государственному управлению и бизнесу. Более того, многие лица, принимающие решения на различных уровнях системы управления государством и обществом, сами являются членами таких коррупционных сетей.

11 Примеры коррупционных сетей Дело подмосковных прокуроров о «крышевании» нелегального игорного бизнеса Ивана Назарова в 2013 году. Другие фигуранты дела с обвинениями во взятках: прокурор Московской области Александр Мохов, его заместитель Александр Игнатенко, начальник управления прокуратуры Московской области Дмитрий Урумов, прокуроры Клина и Ногинска Эдуард Каплун и Владимир Глебов. Дело Алексея Кузнецова – бывшего министра финансов Московской области, который в годах привлекал в регион финансы в виде кредитов и размещения облигаций, но реально только обогащал его самого и аффилированных с ним бизнесменов. В преступную группу ещё входили генеральный директор Московской областной инвестиционной трастовой компании (МОИТК) Владислав Телепнев и начальник отдела организации финансирования государственных программ этой компании Светлана Шаталина. Муниципальные унитарные предприятия создавали искусственные задолженности правительства Московской области за работы в ЖКХ, потом переуступали свои долги фирмам-однодневкам, с которыми правительство Московской области расплачивалось по фиктивным задолженностям. Везде реальных участников сетей очень немного, нередко 3-5 человек, что снижает риск раскрытия их коррупционных действий.

12 Последствия деятельности коррупционных сетей Сети должностных лиц, связанных взаимными обязательствами, существовали и существуют во все времена и во всех странах. Особенность текущего периода развития России в том, что через эти коррупционные сети, а не через нормативные контрактные отношения между властью и бизнесом, проходит большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах. Судя по уровню легальных доходов высокопоставленных российских чиновников, их теневые доходы, получаемые от коррупционных сетей, стали основной частью их реальных располагаемых доходов. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства. В этом основная причина неэффективности государственного аппарата управления, и эта неэффективность прогрессирует.

13 Сетевой характер коррупции Сетевой характер имеют большинство коррупционных взаимодействий в нашей стране. Это означает, что сейчас они крайне редко выстраиваются в иерархические системы с подчинением низших уровней высшим. В частности, если и происходит передача финансовых средств, полученных коррупционными способами, с низших уровней на высшие и наоборот, то, чаще всего, либо эпизодически, не постоянно, либо постоянно, но весьма локально, с участием крайне ограниченного круга лиц. Иначе велика вероятность наказаний за коррупцию.

14 Организация российской коррупции Организация российской коррупции преимущественно по сетевому принципу означает: Высокий уровень децентрализации взаимодействий и принятия решений участниками социальных сетей. Высокий уровень специализации, когда каждый участник сети выполняет свои специализированные функции, которые в органах власти, организациях частного бизнеса и некоммерческих нередко полностью соответствуют должностным полномочиям коррупционеров, зафиксированных в их контрактах, уставах организаций и т.п. Практическое отсутствие в коррупционных сетях формальных, определённых нормами законов и других нормативно-правовых документов, замена их неформальными, складывающимися по взаимным договорённостям, чаще всего, временным, возобновляемым при необходимости в личных контактах и т.п. Об этих неформальных нормах и правилах нужно догадываться, недогадливых в сети не включают. Так формируется этос коррупции и производится социальный отбор допущенных к крупным коррупционным сделкам. Участники коррупционных сетей, как правило, принимают решения и отвечают за свои коррупционные действия самостоятельно. Это риски высокопоставленных должностных лиц: они не могут быть вне сетей, но не должны попадать под уголовное преследование, иначе их не всегда будут спасать.

15 Коррупция стала социальной нормой Даже на уровне бытового понимания коррупции она уже стала социальной нормой, но пока ситуативной. Т.е. не все и не всегда совершают коррупционные действия, но они с очень высокой вероятностью совершаются большинством при попадании в коррупционные ситуации, когда индивиды понимают, что от них требуется коррупционное действие, или их к нему вынуждают. Коррупцию используют независимо от социальных групп и места жительства. То, что действия для решений проблем являются коррупционными не всегда осознаётся, но коррупционным правилам решений проблем большинство подчиняется. Во многих случаях для обеспечения прав и свобод гражданам приходится использовать коррупцию. В России коррупция уже давно стала не только своеобразной нормой в политике, экономике и общественной жизни, но и составной частью практик в этих сферах деятельности. В этой ситуации вообще не разработаны и не реализуются долгосрочные цели государства и социума, невозможны ни модернизация, ни инновационное развитие страны.

16 Легализация коррупции Когда в современных российских условиях граждане и предприниматели только с помощью коррупции могут решать свои проблемы и такие коррупционные способы решений проблем применяются массово, сами эти способы нередко перестают оцениваться как коррупционные и теми, кто их применяет, и теми, кто об их использовании узнаёт. Более того, многие граждане, предприниматели и чиновники по вполне рациональным причинам, а именно – ради выгоды для себя, поддерживают замену некоррупционных и законных способов решений проблем коррупционными, основанными на неформальных нормах и правилах взаимодействий граждан и предпринимателей с должностными лицами органов власти, а последних – между собой, со своими начальниками и представителями других ведомств, в услугах которых они заинтересованы. Во многих случаях коррупция во взаимоотношениях граждан с государственными служащими поддерживается не только стимулами повышения материального благосостояния представителей органов власти, но и получаемым ими моральным удовлетворением от подтверждения своего более высокого социального статуса в отношении граждан и предпринимателей. Такое положение способствует легализации коррупции в массовом и профессиональном сознании, распространению представлений о её пользе и необходимости в современной России.

17 Как понимать коррупцию В российском социуме более адекватным ситуации является понимание коррупции как разрушения нормального осуществления регулирования и решений проблем в различных сферах деятельности. Нормальным осуществлением можно считать то, которое описано в законах и декларируемых целях деятельности. Коррупцией поэтому следует считать осуществляемое любыми способами и при любых условиях извлечение выгоды в корыстных целях из своего социального статуса или положения в системе государственной власти, в частном бизнесе, в некоммерческой или общественной сфере. Коррупцией в этом смысле следует признавать не только незаконные, но и неэтичные и аморальные действия, а также действия, признаваемые в нашем обществе несправедливыми. Безусловно, юридически наказуемыми могут являться только действия, нарушающие нормы закона, но коррупция ими не исчерпывается: возможность юридической квалификации коррупционных действий не должна быть единственным её признаком.

18 Признаки коррупции Коррупцию легче замечать и понимать, если отказаться от её понимания исключительно как имеющей место при совершении преступлений. Коррупцией следует считать совершение любыми субъектами любых действий, нарушающих нормальное функционирование той или иной сферы деятельности. В частности, как коррупционные следует оценивать любые действия, разрушающие нормальное развитие политического процесса, права и свободы человека, общепринятые нормы регулирования экономики и социальной сферы, разрушающие правоприменение норм законодательства, культурные ценности и нормы морали. Как коррупционные следует оценивать и действия политиков, нарушающих свои предвыборные обещания, принятые политические стратегии и программы действий, общепринятые представления о морали и справедливости, нормы представительства интересов социальных групп.

19 Коррупция как недопустимость того, что ранее в истории было нормой или допускалось Для адекватной квалификации коррупции в её понимание необходимо включать, в частности, представления о том, что деятельность органов власти, которая была реальной и допустимой в прошлые столетия и десятилетия, в настоящий период должна признаваться недопустимой, а её проявления коррупционными. Например, ещё в середине XIX века в большинстве стран Европы государственные должности использовались как объекты частной собственности, принося доходы тем, кто их занимает, от населения. Недопустимым сейчас является нарушение прав и свобод человека, которые часто связаны с коррупцией. В современной ситуации именно такие способы осуществления должностных полномочий в органах власти должны оцениваться как коррупционные, чиновники должны служить обществу и государству, а не реализовывать свои личные интересы или интересы своих семей.

20 Основные причины коррупции В современной российской политике, госуправлении, экономике и социальной сфере коррупция стала нормой совершения социальных действий, что является отклонением от общепринятых мировых ценностей и приоритетов в демократиях. Эти социальные нормы во многом неформальны и не осознаются субъектами социальных взаимодействий, потому что реально деятельность индивидов осуществляется в соответствии именно с этими, а не с юридическими нормами или нормами морали. Коррупция в современной России поддерживается доминированием бюрократии в госуправлении и рентоориентированным поведением политиков. Для противодействия такой коррупции нужно менять социальные нормы взаимодействий граждан с органами власти, чтобы они позволяли решать реальные проблемы граждан в соответствии с общепринятыми ценностями и нормами современных демократических политических режимов, а также отказываться от этоса коррупции.

21 Рыночные и нерыночные блага В западноевропейской традиции принято различать рыночные и нерыночные блага. Рыночные блага – это те, которые можно получить и отстоять на рынках. Нерыночные блага – это основания идентичности граждан и их социумов, они формировались столетиями и не могут быть воспроизведены в рыночной активности. Рыночные отношения со своими критериями успеха в современной ситуации стали проникать во все сферы деятельности, даже в нерыночные: искусство, культуру, религию, образование, медицину и другие. Рынок оказался неспособным воспроизводить и поддерживать мораль, патриотизм, религиозные ценности, социальную поддержку и солидарность, героизм, альтруизм, честь, уважение и другие нерыночные блага, а также честную конкуренцию и справедливость в социуме.

22 Коррупция разлагает социум Российское государство крайне слабо поддерживает нерыночные ценности и блага. Слабость гражданского общества в России не позволяет поддерживать приемлемые нормы морали и не позволяет общественному мнению быть значимым регулятором поведения в социуме. Рыночные отношения всё сильнее дифференцируют наш социум, противодействуя выработке коллективных ценностей и идеалов, солидарности, взаимному доверию и взаимопомощи социальных групп. Российский социум распадается на отдельные социальные группы, которые не коммуницируют друг с другом, не понимают и не желают поддерживать интересы друг друга. Единого общества в России уже нет, оно разлагается, теряет общие ценности, идеалы, солидарность, справедливость и мораль, что следует оценивать как проявления системной коррупции.

23 Коррупция как следствие рыночной рациональности Экспансия рынка в госуправление привела к доминированию в нём критериев успешности типа: эффективно то, что даёт прибыль или требует минимальных затрат госбюджета. С такими критериями государство стало слабо осуществлять регулирование рынков и влиять на социальные процессы. С теми же критериями оно отстранилось от контроля работы крупных корпораций. Это дискредитировало само госуправление, снизило уровень его легитимности. Но власть бюрократия не только не отдала, а расширила свои полномочия. И эти полномочия в полном соответствии с рыночными критериями успеха стали использоваться чиновниками в личных или корпоративных интересах, т.е. в коррупционных действиях.

24 Государственные полномочия как личные привилегии Чиновники в соответствии с рыночной рациональностью рассматривают свои должностные полномочия как личные привилегии, полученные от своих начальников. Чиновники в нашей стране не служат государственным интересам, которые не сформулированы и не могут быть сформулированы в условиях доминирования крупных частных корпораций в принятии государственных решений. Чиновники служат своим начальникам, а их поведение на службе определяется традициями и неформальными нормами, а не законами, официальными правилами и инструкциями. Но в некоторых ситуациях традиции и неформальные нормы не определяют их поведение полностью. И тогда чиновники самостоятельно определяют, как поступить. Рыночная рациональность нередко ведёт чиновника к выбору того варианта действия, который даст ему вознаграждение. Поэтому чиновники служат и своим интересам, но они не служат общественным интересам, не реализуют общие цели. Такое устройство государственной власти следует оценивать как коррумпированное, потому что оно не позволяет ни выработать государственные интересы, ни обеспечить их, ни решить общественные или коллективные проблемы.

25 Цель коррупции – получение ренты В России по традиции, которая не была изменена ни в советский, ни в постсоветский период собственность не отделена от власти. Реально собственностью владеют узкие группы бюрократии (в СССР - номенклатуры), что видно по рейдерству, банкротствам успешных бизнесов, вынуждения бизнесов финансировать государственные и муниципальные проекты и т.п. Современная российская бюрократия во многом порождает и поддерживает коррупцию не только во взаимоотношениях органов власти с гражданами и бизнесменами, но и в других сферах с целью получения ренты со всей собственности в государстве. Об отказе от рентной системы нет никаких идей и общественных дискуссий.

26 Неэффективность бюрократической борьбы с коррупцией в России Коррупцией поражено всё государственное управление, поэтому сами органы государственной власти неспособны избавиться от коррупции внутри них. Использовать активность граждан и бизнеса в противодействии коррупции органы государственной власти опасаются. Поэтому когда власть пытается избавиться от коррупции – получается наоборот её усиление, потому что легальным способом решать проблемы бизнесменов и граждан очень сложно, а за взятки – легко и просто.

27 Практика противодействия коррупции в России Пропагандируется идея полной неискоренимости коррупции в нашей стране. Это обосновывается тем, что коррупция является социальной нормой, т.е. фактически уже не коррупцией, а способом жизни в России. Доминирует криминологический подход: коррупция является всегда отклонением от социальной нормы, проявление личных негативных качеств отдельных должностных лиц, а не социальным явлением. Сводится к уголовным преследованиям крупных взяточников, проводимых в форме кампаний. Считается, что чем выше должность взяточника, тем больше будет пропагандистский эффект. Факты взяточничества высоких должностных лиц практически невозможно доказать юридически. Повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое очень редко наказывается. Такое противодействие коррупции оказывается совершенно неэффективным, коррупция растёт.

28 Реальная цель противодействия коррупции Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего социума, экономики, политики, государственного управления. Чтобы уровень коррупции снижался, нужно: постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для коррупционеров; поиск, пропаганда и включение в нормы законов способов решений проблем без коррупции; общественные дискуссии с попытками выработки консенсусов поведения разных социальных групп, обеспечивающего солидарность, доверие, взаимную ответственность и поддержку.

29 Литература Подтверждения и обоснования представленных выше суждений и оценок можно найти в публикациях: Фонда ИНДЕМ: Российская коррупция: уровень, структура, динамика. Опыты социологического анализа / Под ред. Г.А. Сатарова. - Москва : Фонд "Либеральная Миссия", с. URL: В.Л. Римского: На персональной странице сайта Фонда ИНДЕМ: На Academia.edu: На eLIBRARY.RU: На Федеральном образовательном портале «Экономика. Социология. Менеджмент»:

30 Благодарю за внимание! Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ Тел./факс: (495) , , Тел.: (495) , и http: