Александр Калгин ФГМУ НИУ-ВШЭ 1

Структура Искажение данных в разных сферах Актуальность для гос.управления Результаты исследования (практика гос.управления) Теория Performance management in the public sector: the Russian Federation 2

3 (DEGEORGE, F., PATEL, J. & ZECKHAUSER), R Earnings management

Performance management in the public sector: the Russian Federation 4

Искажение данных в разных сферах Performance management in the public sector: the Russian Federation 5

Искажение данных о результативности в государственном управлении Performance management in the public sector: the Russian Federation 6

Актуальность В России – активное внедрение и переделка систем УПР Указы Президента РФ – от г. 825 «Об оценке эффективности… ОИВ субъектов РФ» – от 28 апреля 2008 г. 607 «Об оценке эффективности… ОМСУ» – от от г «Об оценке эффективности… ОИВ субъектов РФ» Государственные программы Performance management in the public sector: the Russian Federation 7

Методы 1. Качественная стадия 25 полу-структурированных интервью Контент-анализ, кодирование, nVivo Создание теории (grounded theory) Разработка моделей и гипотез 2. Количественная стадия База данных Минрегиона, наблюдений, Описательный статистический анализ (descriptive statistics) Проверка гипотез 8

Результаты интервью 1. Скептицизм относительно полезности показателей результативности. Слишком много Трудно влиять «Документы для документов» 2. Незначительные управленческие выгоды Нет межведомственной кооперации Нет связи с бюджетированием 3. Недоверие к данным Отсутствие аудита Свидетельства намеренных искажений 9

Недоверие к данным Часть показателей просто нельзя проверить. …Например, удельный вес населения, участвующих в культурно- досуговых мероприятиях. Его никак не проверишь. Я знаю, что районы, когда сдают отчётность, они это сами от балды рисуют [специалист] Performance management in the public sector: the Russian Federation 10

Недоверие к местным данным Министр экономического развития: Точность роста зависит от того счётчика, который сидит там в колхозном дворе, считает. Нельзя ни в коем случае полагаться на данные сотрудников местных администраций. …источник сравнения показателей по регионам должен быть один. Это официальная статистика. Она одинаково ложная для всех субъектов Федерации. 11

Стратегии искажения данных «Осторожная стратегия» Если сильно завышать, то могут возникнуть вопросы, а нужно так, чтобы ни быть ни толстым, ни тонким. Нужно так, чтобы попасть. [бывший ГС, консультант] «Решительная стратегия» У нас было количество клубных формирований, которое не должно падать. Они в домах культуры, которые закрываются, потому что у них нет денег. Соответственно, клубные формирования падают. Что нам было с этим делать? Мы просто рисовали нужную цифру. Потом встал вопрос сколько мы так будем рисовать эти цифры? Тем более, динамика показателей должна расти. [специалист] Performance management in the public sector: the Russian Federation 12

Отражение индивидуальных манипуляций в общей статистике Performance management in the public sector: the Russian Federation 13

Модели искажения данных 14 Value of indicator years Real lifeReported performance Осторожная стратегия Value of indicator years Решительная стратегия

Гипотеза 1 Манипулирование данными наиболее выражено среди индикаторов субъектов РФ. – Большая индикаторов с нулевым ростом (осторожная манипуляция) Performance management in the public sector: the Russian Federation 15

Гипотеза 2 – Большая доля индикаторов с резким ростом (решительная манипуляция) Performance management in the public sector: the Russian Federation 16

Анализ 17 Более наблюдений

Неискаженная модель 18 Частота Коэффициент роста 0 Рост Снижение

? Каковы масштабы искажений? Насколько они распространены? Performance management in the public sector: the Russian Federation 19

Количественная стадия База данных Минрегиона (Указ 825) ~300 индикаторов 83 региона 5 лет (4 коэффициента роста) ~ наблюдений Performance management in the public sector: the Russian Federation 20

Источники данных 1. ОИВ субъектов (сами собирают) (72) 2. Росстат (75) 3. Федеральные министерства (174) 4. Федеральная служба охраны (ФСО) (8) Performance management in the public sector: the Russian Federation 21

3 типа принципал-агентских цепей 22 Росстат ФСО Стимул искажать данные отсутствует Тип 1 – нейтральное отчитывающееся ведомство

Тип 2 – Заинтересованное отчитывающееся ведомство 23 Interested agency

Тип 3 – Само-оценивающее ведомство 24

Гипотеза 1 Манипулирование данными наиболее выражено среди индикаторов субъектов РФ. – Большая индикаторов с нулевым ростом (осторожная манипуляция) Performance management in the public sector: the Russian Federation 25

Результаты Performance management in the public sector: the Russian Federation 26

Результаты Performance management in the public sector: the Russian Federation 27

Результаты Performance management in the public sector: the Russian Federation 28

Результаты Performance management in the public sector: the Russian Federation 29 Осторожная манипуляция 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 -0,1-0,050,05 0,1

Эффект грантов 1 млрд рублей распределялся между 10- тью регионами-лидерами Создавало ли это стимулы к искажению? Performance management in the public sector: the Russian Federation 30

Эффект грантов (Росстат) Performance management in the public sector: the Russian Federation 31

Эффект грантов (все ведомства) (положительный рост выше = лучше) 32

Эффект грантов (все ведомства) отрицательный рост (ниже = лучше) Performance management in the public sector: the Russian Federation 33

Росстат, эффект грантов. Выше = лучше Performance management in the public sector: the Russian Federation 34

Performance management in the public sector: the Russian Federation 35

Как оценить масштаб манипуляций? Нужна контрольная групп ( пример – Росстат) Performance management in the public sector: the Russian Federation 36 От субъектов От Фед. министерствФСО 48,3%6,6%-23,9%

Прокси для доверия к данным Performance management in the public sector: the Russian Federation 37

Опрос муниципалитетов 170 муниципальных образований 32 индикатора Оценка доверия к данным Согласны ли вы со следующим утверждением: «Данные о значениях этого показателя, предоставляемые другими ОМСУ, относящимися к моему субъекту РФ, достоверны. Этим данным можно доверять»? полностью согласен; скорее согласен; скорее не согласен; совершенно не согласен. Performance management in the public sector: the Russian Federation 38

Регрессионный анализ (агрегированные ответы) Performance management in the public sector: the Russian Federation 39 N = 32 Индекс доверия = полностью согласен - +2 ; скорее согласен - +2; скорее не согласен - -1; совершенно не согласен - -2 Не знаю - 0.

Параметры регрессионной модели Coefficients a Model Unstandardized Coefficients Standardize d Coefficients tSig. BStd. ErrorBeta 1 (Constant)1,599,056 28,681,000 I_clustering-,313,092-,069-3,409,001 I_rapid_gro wth,137,192,014,715,475 a. Dependent Variable: Answers 40 Model Summary ModelRR Square Std. Error of the Estimate 1,074 a,006,742 a. Predictors: (Constant), I_rapid_growth, I_clustering

Регрессионный анализ (Неагрегированные ответы) 41 N = 2737

Model Summary and Parameter Estimates Dependent Variable: Answers Equation Model SummaryParameter Estimates R SquareFSig.Constantb1 Linear,00514,703,0001,628-,334 The independent variable is I_clustering. Performance management in the public sector: the Russian Federation 42

Теория Blame avoidance Теория бюрократии (Таллок, Даунс) «Административный человек» (Герберт Саймон) Бюрократический паноптикон (Мишель Фуко) Performance management in the public sector: the Russian Federation 43

Обсуждение Негативный отбор в бюрократической иерархии (Гордон Таллок) Показатели результативности как инструмент негативной фильтрации. «любая организационная структура, в которой используется система отбора на основе заслуг, в той или иной степени, отфильтровывает честных» (Tullock, 1965:26) Performance management in the public sector: the Russian Federation 44

Неформальные стимулы «Парадокс состоит в том, что оперирование формальными показателями с не вполне четко установленным статусом стихийно порождает в первую очередь неформальные стимулы (быть замеченным и т.п.), что делает их модифицирующее воздействие особенно трудно предсказуемым, учитываемым и корректируемым». (Якобсон, 2006:19) Performance management in the public sector: the Russian Federation 45

Antony Downs – Inside bureaucracy Типы бюрократов – Climbers consider power, income, and prestige as nearly all-important in their value structures. – Conservers consider convenience and security as nearly all-important. Performance management in the public sector: the Russian Federation 46

Обсуждение Интерпретация механизма УПР как «бюрократического паноптикона». «Административный человек» (Herbert Simon) – Ограниченная рациональность – Фокус внимания (радар) Паноптикон (Michel Foucault) – Само-мониторинг – Нормализация Performance management in the public sector: the Russian Federation 47

Паноптикон Performance management in the public sector: the Russian Federation 48

Интерпретация Показатели – инструмент контроля Искажения данных – следствие контрольной функции «Осторожная манипуляция» - оптимизация трудозатрат Ограниченность технических методов повышения эффективности системы УПР (Федерализм или УПР) 49

Спасибо! Вопросы? Performance management in the public sector: the Russian Federation 50

Answers to research questions incentives – produce documents for documents sake, demonstrate good performance on paper problems – data manipulation why – cannot influence real life, no audit, pressure to demonstrate growth How does performance management function in a traditional hierarchical bureaucracy? – It works as a tool of upward bureaucratic accountability disconnected from real life. 51

Federal updates come unexpectedly For example, just today we received corrections from Rosstat (the federal bureau of statistics). … [they adjusted the last years figure up significantly]. ….we used to have the growth of 132% between 2010 and 2011, and now it is just 20%. [Head of department] Performance management in the public sector: the Russian Federation 52

No interagency cooperation Are indicators used in any way to facilitate cooperation between different bodies? No, they are not. Numerous issues arise. Responsibility has to be shared, credit has to be shared, budgets have to be shared and so on. No, they are not used and the issue of cooperation is very troublesome for us. [Minister of economic development]. Performance management in the public sector: the Russian Federation 53

Result H1. Data manipulation is most significant in the group of self-reported indicators – Larger share of cases with zero growth (prudent) Confirmed – Higher average growth (reckless) Non-conclusive evidence Grants may encourage reckless behaviour Performance management in the public sector: the Russian Federation 54

ОИВ не может влиять на индикаторы Долгосрочность «То, что делает власть, отразится на этих показателях через 5 лет. И по этому показателю мы оцениваем власть сегодня» [заместитель министра (ЗМ)] Внешние факторы «…региональная компонента есть, но, в зависимости от показателя, она может быть очень мала, уж не говоря о компоненте, на которую мы воздействуем напрямую [ЗМ]. Performance management in the public sector: the Russian Federation 55

Нет обратной связи «Они, наверное, взяли эти показатели из Европы, переделали под российскую действительность и выпустили. А вы мучайтесь, как хотите» [специалист] Performance management in the public sector: the Russian Federation 56

Нет связи с бюджетированием «У меня сложилось такое ощущение, что это документы для документов. Тот же ДРОНД никак не связан с бюджетным планированием. В таком случае вообще его ценность сводится к абсолютному нулю» [министр экономического развития]. Performance management in the public sector: the Russian Federation 57

Объект/предмет Объектом исследования является практика использования показателей результативности, используемых в работе ОИВ субъектов РФ (825, 607, 1199). Предметом исследования является практика намеренного искажения данных о результативности: причины, способы, свидетельства и последствия. Performance management in the public sector: the Russian Federation 58

Исследовательские вопросы Какие проблемы возникают при использовании показателей результативности в ОИВ субъектов РФ с точки зрения государственных служащих? Насколько распространена в российской системе УПР на региональном уровне практика намеренного искажения данных? 59

Структура Актуальность Объект и проблема Методы Результаты Обсуждение Performance management in the public sector: the Russian Federation 60

Интервью Целенаправленная выборка + снежный ком 25 респондентов в 3 субъектах РФ – 16 государственных служащих 3 министра экономического развития 3 заместителя министра (эк.развитие, здрав.) 6 глав департаментов 4 специалиста (эк.развитие, культура) – 9 бывших государственных служащих 3 консультанта 6 учёных Опросник: адаптирован из Pollitt (2006) 61

Для чего используются показатели? Конкуренция губернаторов Конкуренция регионов – это конкуренция лидеров… рейтингование имеет не только психологическую, но и аналитическую пользу [Заместитель министра] Контроль и оценка гос.служащих «Из трехсот показателей всегда можно найти те, по которым губернатор будет иметь возможность уволить или наградить министра». [Консультант] Performance management in the public sector: the Russian Federation 62