Защита уязвимых категорий населения: создание и внедрение действенных систем социального обеспечения Ценовое и налоговое субсидирование Гарольд Олдерман. - презентация

1 Защита уязвимых категорий населения: создание и внедрение действенных систем социального обеспечения Ценовое и налоговое субсидирование Гарольд Олдерман 25 мая 2004 г.

2 Зачем использовать субсидии для целей социальной защиты? Зачем манипулировать ценами вместо того, чтобы заниматься трансфертом дохода? Зачем манипулировать ценами вместо того, чтобы заниматься трансфертом дохода? Для того, чтобы изменить характер спроса Для того, чтобы изменить характер спроса Для того, чтобы обеспечить потребление некоего базового минимума Для того, чтобы обеспечить потребление некоего базового минимума Это целесообразно из политических соображений Это целесообразно из политических соображений С субсидиями легче работать с административной точки зрения С субсидиями легче работать с административной точки зрения Существует недоверие к товарным рынкам Существует недоверие к товарным рынкам

3 Распределение ценовых субсидий Общие субсидии Общие субсидии Выгоды пропорциональны количеству приобретённого Выгоды пропорциональны количеству приобретённого В отношении нормальных благ (напр., зерновых продуктов и бобовых) состоятельные граждане получают больше из расчёта на человека, однако размер благ как доли в общем доходе будет меньшим В отношении нормальных благ (напр., зерновых продуктов и бобовых) состоятельные граждане получают больше из расчёта на человека, однако размер благ как доли в общем доходе будет меньшим В отношении «предметов роскоши» (напр., мясо и молоко) богатые получают в виде субсидии больше как в абсолютном, так и в относительном выражении В отношении «предметов роскоши» (напр., мясо и молоко) богатые получают в виде субсидии больше как в абсолютном, так и в относительном выражении Если имеется товар, потребление которого снижается с ростом дохода, то субсидии в отношении его будут обладать механизмом самоадресования. Если имеется товар, потребление которого снижается с ростом дохода, то субсидии в отношении его будут обладать механизмом самоадресования.

4 Распределение ценовых субсидий Нормы и квоты Самоадресуемые блага обеспечивают больше выгод домохозяйствам с более низким уровнем дохода Самоадресуемые блага обеспечивают больше выгод домохозяйствам с более низким уровнем дохода Всеобщие нормы: Всеобщие нормы: Обеспечивают минимальную степень доступа в периоды дефицита Обеспечивают минимальную степень доступа в периоды дефицита Ограничивают стоимость программ в сравнении с открытыми нормами Ограничивают стоимость программ в сравнении с открытыми нормами Адресные квоты: Адресные квоты: Могут быть прогрессивными, но также могут быть предназначены государственным служащим. Могут быть прогрессивными, но также могут быть предназначены государственным служащим. Механизм, действующий параллельно реализации тех же благ на открытом рынке Механизм, действующий параллельно реализации тех же благ на открытом рынке

5 Распределение ценовых субсидий Египет: Общие субсидии в отношении пшеницы и сахара, распределены более-менее нейтрально. Эта система лучше, чем та, в которой субсидировали мясо и птицу. Египет: Общие субсидии в отношении пшеницы и сахара, распределены более-менее нейтрально. Эта система лучше, чем та, в которой субсидировали мясо и птицу. Продовольственные наборы в известной степени прогрессивны. Продовольственные наборы в известной степени прогрессивны. Южная Африка: Размеры освобождений от налогов, которые распространялись на маис, бобы, растительное масло и молоко, в 1994 году составили 1,6 млрд. рандов. Однако хорошей адресностью обладают только налоговые льготы в отношении маиса и керосина. Южная Африка: Размеры освобождений от налогов, которые распространялись на маис, бобы, растительное масло и молоко, в 1994 году составили 1,6 млрд. рандов. Однако хорошей адресностью обладают только налоговые льготы в отношении маиса и керосина. Бедным поступало 65% от значения льгот, распространявшихся на маис, и лишь 18% - от значения льгот в отношении мяса. Бедным поступало 65% от значения льгот, распространявшихся на маис, и лишь 18% - от значения льгот в отношении мяса. Мексика: В рамках адресной программы предоставлялись бесплатные кукурузные лепёшки. Прогрессивный результат среди городской бедноты, однако из неё исключены малоимущие жители сельской местности, которые обычно пекут лепёшки самостоятельно, используя несубсидируемую муку. Мексика: В рамках адресной программы предоставлялись бесплатные кукурузные лепёшки. Прогрессивный результат среди городской бедноты, однако из неё исключены малоимущие жители сельской местности, которые обычно пекут лепёшки самостоятельно, используя несубсидируемую муку.

6 Способствуют ли субсидии улучшению питания? В зависимости от своей природы, они могут привести к большему росту потребления, чем трансферт дохода в том же размере. В зависимости от своей природы, они могут привести к большему росту потребления, чем трансферт дохода в том же размере. Это может быть справедливо для общих субсидий или субсидий квотам, которые превышают то количество, которое обычно приобретают домохозяйства. Это может быть справедливо для общих субсидий или субсидий квотам, которые превышают то количество, которое обычно приобретают домохозяйства. Для отдельного продукта разница может быть существенной; она меньше для питательных веществ в целом. Для отдельного продукта разница может быть существенной; она меньше для питательных веществ в целом. Кроме того, субсидия может влиять на характер использования дополнительного дохода, - возможно, благодаря тому, что этот доход контролируют женщины Кроме того, субсидия может влиять на характер использования дополнительного дохода, - возможно, благодаря тому, что этот доход контролируют женщины Результаты экспериментов в отношении качества питания, связанного с субсидиями, на Филиппинах показали: эффект от субсидии выше, если её предоставление сопровождается пропагандой и разъяснительной работой в области питания Результаты экспериментов в отношении качества питания, связанного с субсидиями, на Филиппинах показали: эффект от субсидии выше, если её предоставление сопровождается пропагандой и разъяснительной работой в области питания Неудовлетворительные результаты при субсидировании молока (напр., программа Vaso de Leche в Перу) Неудовлетворительные результаты при субсидировании молока (напр., программа Vaso de Leche в Перу)

7 Способствуют ли субсидии стабилизации цен? Там, где государство разделяет заинтересованность потребителей в ценовой стабильности, оно старается сократить риск и снизить издержки, связанные с проведением структурных реформ. Там, где государство разделяет заинтересованность потребителей в ценовой стабильности, оно старается сократить риск и снизить издержки, связанные с проведением структурных реформ. Высокие и неопределённые фискальные издержки, связанные с сохранением определённого ценового коридора, нередко приводят к тому, что масштабы программ оказываются слишком незначительными, и поставленные цели не достигаются Высокие и неопределённые фискальные издержки, связанные с сохранением определённого ценового коридора, нередко приводят к тому, что масштабы программ оказываются слишком незначительными, и поставленные цели не достигаются Льготный доступ к государственным складам или торговым каналам служит для групп-»фаворитов» стимулом к сохранению неэффективных программ Льготный доступ к государственным складам или торговым каналам служит для групп-»фаворитов» стимулом к сохранению неэффективных программ Когда розничные цены фиксированы, то стоимость программы для импортёров зависит от мировых цен. Когда розничные цены фиксированы, то стоимость программы для импортёров зависит от мировых цен. Даже в рамках самых лучших программ стабилизации (Индонезия и Пакистан) приходится учитывать мировые цены. Даже в рамках самых лучших программ стабилизации (Индонезия и Пакистан) приходится учитывать мировые цены.

8 Административные соображения Продажа «с чёрного хода» Наличие двухуровневых цен создаёт стимул к реализации субсидируемых товаров по рыночным ценам. Наличие двухуровневых цен создаёт стимул к реализации субсидируемых товаров по рыночным ценам. Итогом подобной практики, осуществляемой оптовыми или розничными торговцами, может стать нецелевое использование до половины всего запаса таких товаров Итогом подобной практики, осуществляемой оптовыми или розничными торговцами, может стать нецелевое использование до половины всего запаса таких товаров Эта проблема отмечалась в самых разных странах, - от Мозамбика до Индии и Пакистана Эта проблема отмечалась в самых разных странах, - от Мозамбика до Индии и Пакистана В Мексике ей нашли «высокотехнологичное» решение, введя смарт-карты В Мексике ей нашли «высокотехнологичное» решение, введя смарт-карты С их помощью регистрировался размер выручки в каждой точке продаж, что позволило сократить масштабы коррупции С их помощью регистрировался размер выручки в каждой точке продаж, что позволило сократить масштабы коррупции Однако в менее развитых странах такой инструмент может оказаться неприменимым Однако в менее развитых странах такой инструмент может оказаться неприменимым

9 Административные соображения Системы распределения Программы субсидий часто задействуют государственные маркетинговые каналы. Программы субсидий часто задействуют государственные маркетинговые каналы. Так, государство может заниматься распространением продовольственных наборов, хотя в Пакистане и Египте использовали частные магазины. Так, государство может заниматься распространением продовольственных наборов, хотя в Пакистане и Египте использовали частные магазины. Субсидии могут быть внебюджетными или маскироваться различными административными ценами, в том числе: Субсидии могут быть внебюджетными или маскироваться различными административными ценами, в том числе: льготный валютный курс и процентная ставка льготный валютный курс и процентная ставка цены, действующие в границах определённой территории или во все времена года цены, действующие в границах определённой территории или во все времена года Как правило, они искажают стимулы для производителей и торговцев Выгоды потребителя – разница между субсидируемой и рыночной ценами. Затраты программы – разница между субсидированной ценой и её стоимостью. Выгоды потребителя – разница между субсидируемой и рыночной ценами. Затраты программы – разница между субсидированной ценой и её стоимостью. Эти два показателя могут существенно отличаться друг от друга.

10 Отказ от взимания платы - I Благодаря возмещению затрат на медицинские услуги или образование можно привлечь больше средств, необходимых для приобретения важных материалов Благодаря возмещению затрат на медицинские услуги или образование можно привлечь больше средств, необходимых для приобретения важных материалов Вместе с тем, необходимо сохранять доход там, где он получен Вместе с тем, необходимо сохранять доход там, где он получен Отказ от взимания платы – часто стратегии: благодаря этому плата не является препятствием для участия в программе представителей малоимущего населения Отказ от взимания платы – часто стратегии: благодаря этому плата не является препятствием для участия в программе представителей малоимущего населения Необходимо компенсировать поставщикам услуг недополученные доходы Необходимо компенсировать поставщикам услуг недополученные доходы

11 Отказ от взимания платы – II Отказ от взимания платы аналогичен целевой ценовой субсидии (в отличие от общего трансферта дохода) Отказ от взимания платы аналогичен целевой ценовой субсидии (в отличие от общего трансферта дохода) Отказ от взимания платы также схож с условными трансфертами Отказ от взимания платы также схож с условными трансфертами Адресность можно обеспечивать либо административными мерами, либо опираясь на местные сообщества Адресность можно обеспечивать либо административными мерами, либо опираясь на местные сообщества В качестве цели часто выступает бедность, а не риск неучастия В качестве цели часто выступает бедность, а не риск неучастия Можно заранее определить право на участие, однако спрос на услуги выяснить сложнее Можно заранее определить право на участие, однако спрос на услуги выяснить сложнее

12 Опыт применения такого инструмента, как отказ от взимания платы Доход в медицинских центрах часто составляет лишь небольшую часть от текущего бюджета Доход в медицинских центрах часто составляет лишь небольшую часть от текущего бюджета Но он может составлять значительную часть от расходов, не связанных с выплатой заработной платы (лекарственные средства) Но он может составлять значительную часть от расходов, не связанных с выплатой заработной платы (лекарственные средства) При повышении качества возможно повышение платы и увеличение спроса (пример: Камерун) При повышении качества возможно повышение платы и увеличение спроса (пример: Камерун) Пример программы BEAM в Зимбабве: отказ от взимания платы за посещение школы с опорой на местные сообщества Пример программы BEAM в Зимбабве: отказ от взимания платы за посещение школы с опорой на местные сообщества Условные трансферты (напр., Мексика, Бразилия) представляются весьма перспективными Условные трансферты (напр., Мексика, Бразилия) представляются весьма перспективными

13 Сторонники и противники реформирования продовольственной политики: кто они? Подобно многим стереотипам, борьба между иностранными донорами и потребителями в определённой мере присутствует, однако ситуация чрезмерно упрощается. Подобно многим стереотипам, борьба между иностранными донорами и потребителями в определённой мере присутствует, однако ситуация чрезмерно упрощается. Даже в отсутствие внешних факторов против министерств продовольствия и внутренней автономии часто выступают министерства финансов и сельского хозяйства. Даже в отсутствие внешних факторов против министерств продовольствия и внутренней автономии часто выступают министерства финансов и сельского хозяйства. Кроме того, существует значительная заинтересованность со стороны перерабатывающих и торговых предприятий, и эта заинтересованность преобразуется в политическое давление. Кроме того, существует значительная заинтересованность со стороны перерабатывающих и торговых предприятий, и эта заинтересованность преобразуется в политическое давление. Так, в 1955 году действия представителей мукомольной отрасли и государственных чиновников стали препятствием для реформы в Восточном Пакистане; при этом ими предпринимались попытки заручиться поддержкой потребителей Так, в 1955 году действия представителей мукомольной отрасли и государственных чиновников стали препятствием для реформы в Восточном Пакистане; при этом ими предпринимались попытки заручиться поддержкой потребителей Когда в Бангладеш и Пакистане предпринимались попытки реформ в и 1990-х годах, подобные коалиции оказались менее действенными Когда в Бангладеш и Пакистане предпринимались попытки реформ в и 1990-х годах, подобные коалиции оказались менее действенными

14 Тунис: реформа с использованием самоадресуемых субсидий К середине 1980-х годов безадресные субсидии составляли 4% ВВП и 10% от государственного бюджета. К середине 1980-х годов безадресные субсидии составляли 4% ВВП и 10% от государственного бюджета. Была ведена дифференциация на основании качества хлеба, растительного масла, молока Была ведена дифференциация на основании качества хлеба, растительного масла, молока Основания для введения новой системы были представлены заблаговременно. Основания для введения новой системы были представлены заблаговременно. До реформы беднейшие 20% населения получали 8% выгод; после реформы им стало поступать 25% выгод. До реформы беднейшие 20% населения получали 8% выгод; после реформы им стало поступать 25% выгод. Вместе с тем, общие размеры трансферта скромны: трансферты в рамках программы позволили увеличить доход на 8%. Вместе с тем, общие размеры трансферта скромны: трансферты в рамках программы позволили увеличить доход на 8%.

15 Индонезия: реакция на девальвацию Девальвация национальной валюты в 1997 году привела к тому, что цены на рис выросли вдвое Девальвация национальной валюты в 1997 году привела к тому, что цены на рис выросли вдвое Правительство пыталось удерживать цены на рис на прежнем уровне, однако расходы на это достигли 1,6% ВНП Правительство пыталось удерживать цены на рис на прежнем уровне, однако расходы на это достигли 1,6% ВНП Был введён механизм адресных квот – 20 кг по цене, составлявшей 25% от рыночной Был введён механизм адресных квот – 20 кг по цене, составлявшей 25% от рыночной В конечном итоге адресование осуществлялось в соответствии с нормами, существовавшими в местных сообществах В конечном итоге адресование осуществлялось в соответствии с нормами, существовавшими в местных сообществах

16 Предварительные рекомендации по проведению реформ Население с большей вероятностью поддержит изменения, если заранее широко распространить информацию о причинах таких изменений и о потенциальных выгодах. Население с большей вероятностью поддержит изменения, если заранее широко распространить информацию о причинах таких изменений и о потенциальных выгодах. Готовность населения принять реформу может зависеть от того, как относятся к предлагаемому варианту: считают ли его справедливым и убедительным. Благодаря альтернативным программам, призванным обеспечить защиту уязвимых слоёв населения, можно сформировать коалиции между бенефициарами и идеологически мотивированными группами. Готовность населения принять реформу может зависеть от того, как относятся к предлагаемому варианту: считают ли его справедливым и убедительным. Благодаря альтернативным программам, призванным обеспечить защиту уязвимых слоёв населения, можно сформировать коалиции между бенефициарами и идеологически мотивированными группами. Учитывая это, благодаря устранению механизма двухуровневого ценообразования и связанной с ним коррупции можно «расчистить место» под реформы. Учитывая это, благодаря устранению механизма двухуровневого ценообразования и связанной с ним коррупции можно «расчистить место» под реформы. Сроки проведения реформы играют очень важную роль, однако пока нет согласия относительно того, какой подход предпочтительнее: постепенный или системный. Осуществлять прирастные изменения в системах сложнее, чем менять цены. Сроки проведения реформы играют очень важную роль, однако пока нет согласия относительно того, какой подход предпочтительнее: постепенный или системный. Осуществлять прирастные изменения в системах сложнее, чем менять цены.