Особенности российской коррупции и возможности противодействия ей с участием СМИ Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Федеральное агентство Российской Федерации. - презентация

1 Особенности российской коррупции и возможности противодействия ей с участием СМИ Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Федеральное агентство Российской Федерации по печати и массовым коммуникациям Фонд развития информационной политики V Всероссийская конференция «Состояние и проблемы развития региональных рынков печатных СМИ» Москва, 16 октября 2009 года

2 Наиболее известные понимания коррупции

3 Юридическое понимание коррупции Включено в нормы законодательства, т.е. в Уголовный кодекс РФ. Доминирует в государственном управлении и деятельности правоохранительных органов. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.). Выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п.

4 Экономическое понимание коррупции Используется в практике принятия решений экономического блока правительства РФ. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях – для развития социальной сферы. По уровню финансовых потерь чаще всего оценивается опасность тех или иных коррупционных действий.

5 Понимание коррупции с позиций управления Практически не используется в практике принятия решений правительством РФ. Практически не используется при вынесении приговоров судов в РФ. К коррупции в таком понимании чаще всего относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Конституции РФ, законах и других нормативных документах, государственного или муниципального управления, нередко приводящее к системной неэффективности управления в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными.

6 Социологическое понимание коррупции Практически не используется в практике принятия решений правительством РФ. Практически не используется при вынесении приговоров судов в РФ. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с фаворитизмом и клиентелизмом, особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам.

7 Ограниченность пониманий коррупции Каждое из приведённых пониманий коррупции является ограниченным, но каждое содержит те или иные существенные признаки современной коррупции и потому в совокупности довольно полно описывают современную коррупцию. Практика противодействия коррупции в России осуществляется на основе того или иного её понимания, а не совокупного, комплексного. Сведение коррупции ко взяточничеству представляет малозначимыми или даже вполне допустимыми другие, часто более опасные для общества и государства формы коррупции. Некомплексный характер противодействия коррупции определяет его неэффективность.

8 Социальные закономерности взаимодействий граждан с государственными служащими

9 Взаимоотношения – не по закону Взаимоотношения граждан с государственными служащими органов власти и управления в нашей стране организованы довольно сложно. Они не исчерпываются нормами законов, ведомственных и должностных инструкций, других нормативно-правовых актов. Нередко высокую значимость во взаимоотношениях граждан с государственными служащими имеют неформальные нормы и правила, формирующиеся как договорные между участниками этих взаимодействий, но не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик. Эти социальные практики не формируют универсальные нормы взаимодействий, которые могут быть включены в законодательство.

10 Значимость неформальных практик в отношениях граждан В осуществлении взаимодействий граждан друг с другом нормы законов, ведомственных и должностных инструкций, других нормативно-правовых актов практически не используются. Эти взаимодействия осуществляются на основе норм неформальных договоров, реальных, а не декларируемых норм морали и нравственности, существенно отличающихся от декларируемых и описанных в книгах и документах. Для участников социальных взаимодействий существенное отклонение от общепринятых взаимоотношений и социальных практик очень редко бывает возможным, потому что не получает общественного одобрения. Нормы взаимодействий в быту переносятся в сферу взаимодействий граждан с органами власти.

11 Государство поддерживает коррупционные практики Общественное одобрение тех или иных практик во многом определяется тем, какие из них признаёт государство в лице органов власти как социальных институтов. Высокий уровень коррупции в органах власти приводит к постоянному повторению и воспроизводству коррупционных практик во взаимоотношениях граждан и государственных служащих. Неформальные нормы и правила взаимодействий граждан и государственных служащих иногда просто дополняют нормы законов и других нормативно- правовых актов, но в нередко почти полностью их заменяют, когда по результату взаимодействие гражданина с органом власти соответствует правовым нормам, а в процедуре этого взаимодействия правовые нормы почти не используются.

12 Чиновники доминируют над гражданами Во взаимодействиях граждан с органами власти и управления государственные служащие формируют и поддерживают своё социальное господство над ними. Граждане в ситуациях таких взаимодействий, чаще всего, соглашаются с позициями подчинения, которые им отводят государственные служащие. В результате складываются и постоянно воспроизводятся патрон – клиентские отношения, в которых государственные служащие являются патронами, а граждане – клиентами. Из этих своих подчинённых позиций граждане пытаются решить свои проблемы в органах власти какими-то неформальными способами, потому что формальные правовые способы почти всегда предполагают равенство статусов граждан и государственных служащих в их взаимодействиях между собой.

13 Ресурсы граждан В большинстве взаимодействий с государственными служащими гражданам приходится затрачивать свои ресурсы и прилагать свои усилия для уравнивания социальных статусов с государственными служащими, причём не со всеми, а с теми, от кого зависят решения их проблем. Используемые гражданами для этого ресурсы разнообразны: внешность, возраст, знакомства с влиятельными личностями и должностными лицами, деньги и т.п.

14 Как выравнивают статусы Методы выравнивания социальных статусов могут быть различными, но они почти всегда неформальные, не соответствующие правовым нормам. В частности, граждане крайне редко пытаются оспорить в суде неправомерные действия государственных служащих по отношению к ним. Часто граждане используют действия, несоответствующие правовым нормам: демонстрацию терпения, признания своего подчинённого положения, беспрекословное выполнение всех требований государственных служащих, демонстрацию своего знакомства с влиятельными гражданами или должностными лицами, имитацию гражданами флирта или сексуального ухаживания, а также взятки.

15 Социальный смысл и значимость взятки

16 Социальный смысл взятки Взятка имеет много взаимосвязанных смыслов, которые усваиваются нашими гражданами в процессе социализации. Эти смыслы не всегда чётко артикулируются гражданами, потому что крайне редко публично обсуждаются, а в декларируемой социальной норме – осуждаются. Основные социальные смыслы взяток – это: использование корыстности государственных служащих для решений проблем; средство демонстрации принадлежности граждан к тем, на кого распространяются неформальные нормы; средство выравнивания социальных статусов.

17 Корыстность госслужащих Взятка оценивается сторонами коррупционной сделки как плата за неформальную услугу. Государственный служащий сам или через посредника получает такую плату и решает проблему гражданина своим действием или бездействием. Нередко такая плата даётся за эксклюзивное отношение к гражданину, не положенное по закону или инструкции. Например, гражданин не может без ошибок составить заявление, ему помогают за взятку. Плата может даваться за применение одной нормы вместо другой, когда обе законны. Например, взятка на таможне даётся для выбора выгодного тарифа. Плата может даваться за обход норм законов. Например, взятка даётся, чтобы не проходить техосмотр в ГИБДД.

18 Демонстрация принадлежности к своим Государственные служащие не всегда и не от всех берут взятки. Граждане в таких ситуациях стремятся показать, что на них можно распространить неформальные нормы решений проблем, которые используются для знакомых с этими госслужащими. Взятка становится символом принадлежности к сообществу тех, кто имеет право по договорённости, а не по закону получить своё решение неформальным способом. В таких случаях граждане не сообщают в госорганы о взятках, т.к. заинтересованы в решениях своих проблем.

19 Выравнивание социальных статусов Нередко госслужащие сначала демонстрируют гражданам фактическую невозможность решений их проблем по закону: это очень долго, много справок, длинные очереди и т.п. Взятка является фактически единственным средством для гражданина, не обладающего особыми социальными связями, занять по отношению к государственному служащему господствующее положение, заставить его выполнить необходимое гражданину достаточно быстро и качественно. Но статусы выравниваются таким способом однократно. Государственные служащие постоянно воспроизводят ситуации, в которых они доминируют, а потому получают взятки за изменение социального статуса.

20 Сложности противодействия коррупции

21 Неформальные нормы сильнее Из неформальных норм взаимодействий граждан с органами власти не может возникнуть правовое регулирование этих взаимодействий в силу эксклюзивного характера этих договорённостей, а имеющееся правовое регулирование неадекватно. Поэтому пока невозможно перейти от неформальных к правовым нормам регулирования взаимодействий граждан с органами власти. Невозможно и снизить уровень коррупции в этих взаимодействиях. Бороться со взятками методами уголовных преследований в России бесполезно. Нередко взятка берётся без корыстных мотивов и не за прямое нарушение норм законов. Нередко взятки выгодны гражданам, т.к. являются единственным средством решений проблем. Нужно выравнивать статусы, т.е. обеспечивать на деле равенство всех перед законом и судом.

22 Граждане теряют понимание общественных проблем Подавляющее большинство граждан пытается найти способы благоприятного разрешений ситуаций взаимодействия с государственными служащими только для себя лично, они не думают и не хотят, чаще всего, думать, как обеспечить решения аналогичных проблем для других граждан, для общества в целом. Проблемы в своих взаимоотношениях с органами государственной власти российские граждане редко воспринимают как какие-то барьеры, препятствующие осуществлению ими своих прав и свобод, обеспечению их интересов и т.п. Очень часто эти проблемы воспринимаются гражданами как элементы социальной среды, в которой они живут, как социальные условия, к которым следует адаптироваться. В таких ситуациях для российских граждан представляется выгодным не менять ничего существенного в их взаимоотношениях с органами власти и управления.

23 Нет системного понимания коррупции У подавляющего большинства государственных служащих, предпринимателей и граждан отсутствует системное понимание коррупции, а без него реальное противодействие коррупции невозможно. Нередко коррупция представляется в виде отдельных негативных социальных явлений, от которых можно избавиться запретами, введением новых норм законов, штрафов, созданием новых органов контроля и т.п. Эти меры могут существенно ограничить коррупцию, но только действуя в системе, перекрывая все возможности коррупционной активности. В нашей стране: нормы законов применяются не прямо, а адаптируются неформальными нормами взаимодействий, контроль доходов не дополняется контролем расходов, нормы законов и штрафы, контроль доходов по-разному применяются к известным, влиятельным и бедным, невлиятельным и т.п. Во многом поэтому нет общественного консенсуса в понимании коррупции и необходимости противодействия ей.

24 Неэффективность бюрократической борьбы с коррупцией в России Российская бюрократия, будучи коррумпированной, оказалась неспособной предложить обществу, бизнесу и государству реальные решения стратегических проблем. Коррупцией поражено всё государственное управление, поэтому сами органы государственной власти неспособны избавиться от коррупции внутри них. Использовать активность граждан и бизнеса в противодействии коррупции органы государственной власти опасаются. Поэтому когда власть пытается избавиться от коррупции – получается наоборот её усиление, потому что легальным способом решать проблемы бизнесменов и граждан очень сложно, а за взятки – легко и просто.

25 Практика противодействия коррупции в России Сводится к уголовным преследованиям крупных взяточников, проводимых в форме кампаний. Считается, что чем выше должность взяточника, тем больше будет пропагандистский эффект. Факты взяточничества высоких должностных лиц практически невозможно доказать юридически. Повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое очень редко наказывается. Пропагандируется идея полной неискоренимости коррупции в нашей стране. Такое противодействие коррупции оказывается совершенно неэффективным, коррупция растёт.

26 Возможности противодействия коррупции

27 Необходимо уравнять статусы Для реального изменения процедур взаимодействий граждан с государственными служащими с целью исполнения правовых норм обеими сторонами этих взаимодействий, необходимо на практике, а не только формально в соответствии с нормами законов и других нормативно-правовых актов, уравнять социальные статусы граждан и государственных служащих. Снижение административных барьеров не поможет, нужно их полностью убрать, иначе самый низкий барьер всё равно потребует выравнивания статусов, т.е. сохранит нынешнюю ситуацию. И даже при низких барьерах государственные служащие будут организовывать свои взаимодействия с гражданами так, чтобы ими постоянно осуществлялись попытки уравнивания социальных статусов с помощью дачи взяток, оказания каких-то услуг, или других коррупционных действий.

28 Необходимо системное противодействие коррупции В силу системности российской коррупции и сложности противодействия её проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемым элементом государственного управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на быстрый и массовый переход к стереотипам управления, ведения бизнеса и частной жизни, резко ограничивающим или исключающим коррупционные проявления.

29 Реальная цель противодействия коррупции Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. Ситуация может быть описана как во многом аналогичная борьбе с преступностью: полностью её изжить невозможно, но есть общества, где её уровень настолько низок, что преступность не воспринимается как проблема, не создаёт существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего общества, экономики, политики, государственного управления.

30 Ведущий принцип антикоррупционной политики Постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надёжно и быстро решать проблемы. Противодействие коррупции запретами или высокими штрафами, включая изменение правовых норм, является и будет являться малоэффективным в силу возможностей обхода запретов или неисполнения этих правовых норм.

31 Три основных направления антикоррупционной деятельности Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции. Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов. Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения. Каждое из этих направлений будет действенным только в системе с остальными.

32 Как взаимодействовать гражданам и государству для снижения коррупции Необходимо формирование коалиций гражданского общества, бизнеса и правительства для разработки и контроля реализации стратегий противодействия коррупции. В российских условиях наиболее эффективными стали коррупционные способы конкуренции и обеспечения эффективности в госуправлении и бизнесе. Для эффективного противодействия коррупции необходимо использовать нормы морали и нравственности в оценки любой деятельности, особенно, должностных лиц. Реформы не должны, по возможности, формировать новые рынки коррупционных услуг и перенаправлять коррупционные финансовые потоки, т.е. приводить к росту коррупции. Выполнение антикоррупционных программ должно сопровождаться постоянным проведением социологических, экономических и политических исследований, стратегическим прогнозированием и планированием. Иначе велика вероятность не снижения, а роста уровня коррупции.

33 Значимость гражданского общества в противодействии коррупции Всепроникающий характер коррупции предполагает не иерархический, как в органах власти, а сетевой принцип противодействия ей. Поэтому важнейшим ресурсом реального противодействия коррупции в России может быть деятельность гражданского общества, ведь именно оно способно противопоставить сетевому и всепроникающему характеру коррупции в России свои сетевые и присутствующие во всех сферах деятельности ресурсы объединений граждан.

34 Возможности СМИ в противодействии коррупции

35 Роль СМИ в противодействии коррупции Стратегической целью СМИ для снижения уровня коррупции должно быть улучшение информированности о ней и изменение отношения к ней в обществе. Важнейшие условия реализации этой цели: Содействие широким общественным дискуссиям по значимым проблемам и их решениям. В частности, содействие поиску способов жизни без коррупции. Содействие реальной открытости органов власти, частного бизнеса и НКО.

36 Этический выбор СМИ В современных российских условиях средства массовой информации являются малозначимым ресурсом для реализации действенных антикоррупционных стратегий и программ. Но при желании, средства массовой информации могли бы постепенно таким ресурсом становиться. Это может быть выбор редакторов и журналистов, во многом этический, потому что их СМИ могут быть успешными и без участия в противодействии коррупции. Если же они хотели бы реально содействовать снижению уровня коррупции, то могли бы, тщательно продумав свои действия и спрогнозировав их последствия, осуществлять хотя бы некоторые из следующих действий. В любом случае нужно тщательно планировать не только свои публикации, но и возможные их последствия вместе с действиями в свою защиту.

37 Что могут делать СМИ для противодействия коррупции 1.Просвещать граждан о коррупции и способах жизни без коррупции. 2.Просвещать чиновников о коррупции и способах жизни без коррупции. 3.Выстраивать коммуникацию между гражданами и чиновниками, бизнесменами и чиновниками, чтобы они постепенно находили возможности обсуждать реальные коррупционные действия и способы избегать их в своих практиках. Пока эти социальные группы о коррупции говорят на разных языках и не понимают друг друга.

38 Что могут делать СМИ для противодействия коррупции 4.Искать и описывать опыт противодействия коррупции в других городах, районах и регионах нашей страны. 5.Просвещать граждан, бизнесменов и чиновников о том, какими методами осуществляется успешное противодействие коррупции в других странах. 6.Несколько средств массовой информации могли бы, объединив финансы, заказывать специализированным социологическим агентствам проведение объективных исследований коррупции.

39 Что могут делать СМИ для противодействия коррупции 7.Собирать досье и базы данных о потенциально коррупционных действиях и о потенциальных коррупционерах. 8.Содействовать разработкам и реализации антикоррупционных стратегий в городах, районах и регионах нашей страны. Такое содействие может быть как информационным, так и организационным. 9.Всей своей деятельностью способствовать расширению открытости органов власти и бизнеса для общества.

40 Благодарю за внимание! Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ Тел./факс: (495) , , Тел.: (495) , и http: