Лекцию читает: Федотов Павел Викторович кандидат юридических наук доцент кафедры уголовного права и криминологии АКАДЕМИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2 Тема 3: Основные положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. 273-ФЗ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

3 Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Статья 1. Основные понятия, используемые в Законе 1. Основополагающим понятием всего Закона выступает коррупция, под которой понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.

4 Статья 2. Правовая основа противодействия коррупции В статье приводится иерархия нормативных актов по вопросам противодействия коррупции. Если иметь в виду содержательный аспект, то к настоящему времени массив нормативных актов, посвященных противодействию коррупции, весьма велик, и его необходимо систематизировать. Во-первых, это нормативные акты специализированного характера, посвященные противодействию коррупции. К ним относятся сам комментируемый Закон как базовый в этой сфере, Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ и N 280-ФЗ, а также Законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции (уже принятые в подавляющем большинстве субъектов РФ). Таким образом, законодательство о противодействии коррупции в нашей стране является двухуровневым, причем многие законы субъектов РФ появились раньше соответствующего федерального и уже начали подвергаться судебному контролю.

5 К специально посвященным противодействию коррупции относится и целый ряд международных правовых актов с участием России: 1. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.); 1. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.); 2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.); 2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.); 3. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.); 3. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.); 4. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована с заявлениями Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ, вступила в силу для России 25 июня 2004 г.); 4. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована с заявлениями Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ, вступила в силу для России 25 июня 2004 г.); 5. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, 9 декабря 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 88-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 27 декабря 2002 г.). 5. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, 9 декабря 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 88-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 27 декабря 2002 г.).

6 Во-вторых, это блок нормативных актов, посвященных организации и прохождению государственной и муниципальной службы. Они имеют собственную историю, начатую Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". В-третьих, иное российское отраслевое законодательство, которое также содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных сферах, связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции": "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

7 К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести ст. 575 ГК РФ "Запрещение дарения". Действовавшая ранее редакция статьи связывала стоимость допустимых подарков с минимальным размером оплаты труда. Редакция ст. 575 ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ допускает дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

8 В-четвертых, это законодательство, устанавливающее юридическую ответственность за коррупционные правонарушения, прежде всего Уголовный кодекс и КоАП РФ. Необходимо упомянуть и Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем".

9 Применительно к государственной службе Статья 6. Меры по профилактике коррупции Статья 6. Меры по профилактике коррупции Меры по профилактике коррупции на государственной службе реализуются по следующим направлениям : 1.Требования к государственному (муниципальному) служащему. 2. Требования к уровню профессионального образования 3.Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности 4.Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей

10 1.Требования к государственному (муниципальному) служащему. В частности, к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, предъявляются определенные квалификационные требования. Основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и муниципальной службы едины. Согласно ст. 12 Федерального закона "О государственной гражданской службе" в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей

11 2. Требования к уровню профессионального образования установлены непосредственно законом - так, к числу квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы относится наличие высшего профессионального образования 3. Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих установлены Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 (с изм. от 26 июля 2008 г.) "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих".

12 4.Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Каждый государственный орган выдвигает в числе профессиональных знаний знание Конституции и законодательства в рамках компетенции этого органа, основ организации прохождения государственной гражданской службы, служебного распорядка, правил деловой этики, основ делопроизводства. Среди навыков - оперативное принятие и реализация управленческих решений, ведение деловых переговоров, публичное выступление, анализ и прогнозирование, владение компьютерной и другой оргтехникой, квалифицированная работа с людьми по недопущению личностных конфликтов.

13 Поступление граждан на службу по общему правилу происходит по итогам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Таким образом, процедура поступления на гражданскую службу предполагает проверку соответствия претендента квалификационным требованиям. За кадровой службой закреплена организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу (ст. 44 Федерального закона "О государственной гражданской службе").

14 Новшеством Закона является то, что непредставление государственным (муниципальным) служащим сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей должно стать либо основанием для увольнения (1), либо основанием для применения иных мер юридической ответственности (2). Субъектами такой ответственности являются не все служащие, а только включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации. Поскольку данная норма ужесточила установленный в Федеральном законе "О государственной гражданской службе" правовой режим, когда основанием для увольнения являлось только непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 16), потребовалось дополнение п. 10 ст гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае несоблюдения ограничений, нарушения запретов и неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции".

15 Статья 8. Обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера Обязанность представления сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера закреплена за гражданским служащим в Федеральном законе "О государственной гражданской службе" (ст. 15), равно как и общий порядок выполнения этой обязанности (ст. 20). Гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.

16 Отдельная норма ст. 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе" посвящена проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Понятия "доход", "имущество" и "обязательства имущественного характера" раскрыты в налоговом и гражданском законодательстве (ст. 38 Налогового кодекса РФ, ст. 128 и ст. 307 ГК РФ). Поэтому доходом считается любой доход, подлежащий налогообложению (по основному месту работы; от педагогической и научной деятельности; от вкладов в банках и ценных бумаг), имуществом - недвижимость, транспортные средства, ценные бумаги, обязательствами - обязательства по пользованию недвижимым имуществом и пр.

17 В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года 557 был утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года 557 был утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В указанный перечень вошли должности, отнесенные к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы, а также должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов( к которым отнесены структуры: МВД России, МЧС России, Минобороны, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ФМС России, ФСИН России, Спецстрой России, ФТС России, органы прокуратуры и следственного комитета). В указанный перечень вошли должности, отнесенные к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы, а также должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов( к которым отнесены структуры: МВД России, МЧС России, Минобороны, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ФМС России, ФСИН России, Спецстрой России, ФТС России, органы прокуратуры и следственного комитета).

18 В указанный перечень также отнесены другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками: должности федеральной государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает: В указанный перечень также отнесены другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками: должности федеральной государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает: - осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно- распорядительных или административно-хозяйственных функций; - осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно- распорядительных или административно-хозяйственных функций; - предоставление государственных услуг гражданам и организациям; - предоставление государственных услуг гражданам и организациям; - осуществление контрольных и надзорных мероприятий; - осуществление контрольных и надзорных мероприятий; - подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); - подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); - управление государственным имуществом; - управление государственным имуществом; - осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; - осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; - хранение и распределение материально-технических ресурсов. - хранение и распределение материально-технических ресурсов.

19 Статья 9. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений Предполагается, что "доносительство" на лиц, предлагающих вступить в коррупционные отношения (круг этих возможных лиц не исчерпывается частным сектором, это могут быть и коллеги - государственные или муниципальные служащие, предлагающие присоединиться к коррупционной схеме), должно помочь правоохранительным органам в пресечении и раскрытии правонарушений. Одновременно такая должностная (служебная) обязанность призвана воздействовать на служащих превентивно. Законодательство о государственной гражданской службе содержит некоторые предпосылки для сопротивления гражданского служащего вовлечению его в коррупционные отношения. Так, согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе" гражданский служащий несет общую обязанность сопротивления незаконным распоряжениям вышестоящих лиц, которые в том числе могут быть отданы во исполнение коррупционных договоренностей, - гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

20 Статья 10. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе Понятие конфликта интересов использовано в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации": "Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (п. 4 ст. 10). Подробнее это понятие раскрывается в ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ": "Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации". Такое же определение содержит и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (п. 2 ст. 11).

21 Статья 11. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе Первые два пункта статьи основаны на требованиях морально-этического плана о необходимости самостоятельного предотвращения конфликта интересов государственным служащим. В урегулировании конфликта интересов должна участвовать созданная в государственном органе комиссия по урегулированию конфликтов интересов. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Порядок работы этих комиссий определен Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов".

22 Статья 12. Ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ изменил норму Федерального закона "О государственной гражданской службе" (п. 3 ст. 17), которая устанавливала общий запрет гражданину после увольнения с гражданской службы на замещение в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. Теперь этот общий императивный запрет приведен в соответствие с комментируемой статьей (т.е. распространяется только на определенные категории должностей и может быть преодолен согласием комиссии по конфликту интересов). Предполагается принятие нормативных правовых актов Российской Федерации по порядку дачи такого согласия. Данный шаг в целом можно расценить как явное смягчение запрета, что вряд ли отвечает последовательно проводимой антикоррупционной политике. Кроме того, компетенция комиссии формально ограничивается только оценкой служебного поведения действующего служащего, находящегося на службе (а в данном случае речь идет о гражданах, замещавших должности и уже уволенных со службы).

23 Одновременно эти категории бывших служащих обязаны в течение двух лет после увольнения при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Иными словами, каким бы ни было следующее за государственной или муниципальной службой место работы, работодатель должен быть информирован об имеющемся опыте гражданской службы. Несоблюдение данного правила влечет прекращение трудового договора. В свою очередь, работодатель обязан сообщить в 10-дневный срок о заключении трудового договора по последнему месту службы. Это создает систему двухлетнего контроля за трудовыми перемещениями гражданина, оставившего государственную или муниципальную службу. При этом если для бывшего служащего ответственность выражается только в прекращении нового трудового договора, то для работодателя несообщение сведений является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Обеспечивая выполнение комментируемой нормы, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ внес соответствующие изменения в Трудовой кодекс РФ и КоАП РФ.

24 Организационные основы противодействия коррупции: 1. Президент Российской Федерации 1. Президент Российской Федерации 2. Федеральное собрание Российской Федерации 2. Федеральное собрание Российской Федерации 3. Правительство Российской Федерации 3. Правительство Российской Федерации 4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. 4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. 5. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. 5. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. 6.Счетная палата Российской Федерации 6.Счетная палата Российской Федерации

25 В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (далее - органы по координации деятельности в области противодействия коррупции). Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.