Москва, 16 мая 2011 года Модели реализации ГЧП-проектов в сфере образования: международный и российский опыт Юрий Туктаров, партнер. - презентация

1 Москва, 16 мая 2011 года Модели реализации ГЧП-проектов в сфере образования: международный и российский опыт Юрий Туктаров, партнер

2 Структура доклада 2 1. Что такое ГЧП? 2. Модели реализации ГЧП 3. Финансирование реализации ГЧП 4. Выводы и рекомендации

3 Что такое ЧГП 3 Что такое ЧГП? ЧГП (PPP) представляет собой «зонтичный» термин, покрывающий широкий круг договоров, которые заключаются между частными и публичными субъектами с целью обеспечения работы публичной инфраструктуры и оказания публичных услуг (Center of European Studies, 2006; OECD, 2005). ЧГП называют совокупность соглашений, в силу которых частный субъект принимает на себя роль поставщика инфраструктурных активов и услуг, которые традиционно предоставлялись государством (IMF, 2004). Основные признаки: Стороны: публичные и частные субъекты Предмет: обеспечение работы публичной инфраструктуры и оказание публичных услуг

4 Экспансия ГЧП 4 Концессия: традиционно концессия заключалась в эксплуатации частным лицом объекта, за счет выручки от которого концессионер осуществлял плату концеденту (частное лицо принимало много риска). Однако, в настоящее время концессионные соглашения заключаются и в отношении объектов, выручка от которых поступает преимущественно или исключительно от концедента (из публичного бюджета). Госзакупка: традиционно государственная закупка осуществляется в отношении определенного товара, работы или услуги (частное лицо принимало на себя мало риска). Однако, в настоящее время наблюдается тенденция на основании правил о государственной закупке осуществлять приобретение комплекса товаров, работ и услуг. ГЧП: заполняет пространство от традиционного госзаказа до приватизации (Grimsey and Lewis, 2005). ЧГПКонцессияПриватизацияГосзаказГосбюджет Источник: OECD, 2008 Уровень риска

5 Предмет и структура регулирования ГЧП 5 Федеральный закон «О концессионных соглашениях»: «условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться» (статья 7). Федеральный закон о государственных закупках: государственный заказчик для реализации своих функций и полномочий вправе заключать государственный контракт на приобретение товаров, работ и услуг6 в том числе при строительство «под ключ». Комментарий: 1)Публичные и частные субъекты могут взаимодействовать по поводу публичной инфраструктуры и публичных услуг (= реализация ГЧП) на основании разного рода договоров и нормативных актов. 2)В первую очередь ГЧП в России может быть реализовано на основании Федерального закон о концессионных соглашениях и Федерального закона о государственных закупках. В тех случаях, когда Федеральный закон о государственных закупках не является обязательным, тогда ГЧП может быть реализовано на основании Гражданского кодекса (например, договор аренды). 3)Недостаточность федерального законодательства восполняется принятием региональных нормативных актов, посвященных ГЧП (которое воспроизводит международные стандарты регулирования ГЧП). 4) Особенность российского ГЧП состоит в том, что оно одновременно регулируется 4 блоками нормативных актов (разного уровня, ценности и качества).

6 «Рейтинги» законов в области ГЧП 6 Федеральный закон о концессионных соглашениях Федеральный закон о государственных закупках Региональные законы Как есть сейчас. Гражданское законодательство Комментарий: 1)В настоящее время происходит конкуренция между законами и победу одерживает регулирование, которое в большей мере отвечает потребностям практики. 2) Развитие регионального законодательства приводит к (а) дополнительным расходам, которые связаны с изучением и оценкой регионального законодательства, (б) дополнительным юридическим рискам регионального законодательства.

7 Возможная структура законодательства о ГЧП 7 Федеральный закон о концессионных соглашениях Федеральный закон о государственных закупках Федеральный закон о концессионных соглашениях Федеральный закон о государственных закупках Гражданский кодекс

8 Стратегия развития законодательства о ГЧП 8 Стратегия развития законодательства в области ГЧП: 1)Центром локализации усилий по развитию законодательства о ГЧП должны быть два федеральных закона: (а) о концессионных соглашениях (для большой и коммерческой инфраструктуры, которая генерирует выручку) и (б) о государственных закупках (для социальной инфраструктуры, которая не генерирует или генерирует незначительное количество выручки). 2)Качество федерального законодательство должно быть конкурентоспособным по отношению к: (а) законодательству субъектов Российской Федерации, и (б) законодательству зарубежных стран. 3)Для реализации проектов по обоим названным федеральным законам должны быть созданы благоприятные условия для финансирования реализации проектов (например, облигации концессионера предусмотрены, а также нужно предусмотреть облигации поставщиков по государственным контрактам).

9 Модели реализации ГЧП проектов 9 Строительный материал для «конструктора» Модели реализации ГЧП-проектов 1. Купля-продажа 2. Аренда (движимого и недвижимого имущества) 3. Работы (проектирование, строительство) 4. Услуги (управление) Популярные в международной практике: 1. Проектирование Строительство Поддержание (DBM) 2. Проектирование Строительство Рассрочка Поддержание (DBFM) 3. Проектирование Строительство Рассрочка Управление Поддержание (DBFOM) Возможны также следующие модели: 4. Аренда с выкупом (BOT) 5. Подряд Аренда Выкуп (BLT) 6. Строительство Аренда Выкуп (BOLT) 7. Строительство Собственность Управление (BOO)

10 Модели ГЧП и законодательство 10 Федеральный закон о государственных закупках Федеральный закон о концессионных соглашениях Региональные законы о государственно- частном партнерстве Гражданский кодекс Российской Федерации Строительство Рассрочка Проектирование Строительство Рассрочка Строительство Аренда Передал Проектирование Строительство Рассрочка Поддержание Проектирование Строительство Рассрочка Поддержание Управление Можно только Строительство Управление Передал (BOT) Любые формы, если они предусмотрены в региональном законе о ГЧП Аренда Объединение вкладов в рамках хозяйственного общества

11 Качество законов о ГЧП 11 Почему важны разные модели реализации ГЧП? 1)В разное время есть разный спрос со стороны публичного сектора: например, (а) необходимо разное количество объектов недвижимости (школ и детские садов), (б) может быть необходимость в управлении учебными заведениями (ПТУ и колледжи), (в) может быть необходимость в управлении объектами недвижимости (текущий ремонт зданий, обеспечение оборудованием мебелью, уборкой и прочее). 2)В разное время есть разное предложение со стороны частного сектора: например, может быть разное качество строительства объектов недвижимости, услуг по управлению объектами недвижимого имущества и услуг по управлению учебными заведениями. Важно: законодательство должно создать условия для реализации ГЧП по разной модели ГЧП (с разным набором услуг, работ и товаров). В законодательстве должны отсутствовать препятствия для реализации ГЧП по любой модели договоров.

12 Российский опыт ГЧП в области образования 12 Российский опыт 1)Российской опыт ГЧП в области образования ограничивается строительством и ремонтом зданий и сооружений образовательных учреждений (реализуемых в рамках государственных закупок). 2)ГЧП в области услуг не развито (в том числе управление зданиями образовательных учреждений, обеспечение поддержания материальных средств в образовательных учреждениях и управление такими учреждения). 3)Спрос со стороны субъектов РФ и муниципальных образований на ГЧП в области образования не сформирован. Предложение со стороны частного сектора отсутствует.

13 Системный подход к ЧГП 13 Модели реализации ЧГП проектов Финансирование реализации ЧГП проектов 1. Купля-продажа 1.1. Аренда с выкупом (BOT) 2. Аренда 2.1. Подряд Аренда Выкуп (BLT) 3. Строительство (подряд) 3.1. Строительство Аренда Выкуп (BOLT) 4. Услуги 4.1. Строительство Управление (BOO) 1. Предоставление кредита под ЧГП проект или ЧГП участнику 2. Облигации (концессионные, ипотечные, корпоративные и иные) 3. Продажа прав требований из договоров для ЧГП 4. Инвестиционные паи (ЗПИФ недвижимости) 5. Факторинг прав требований из договорам для ЧГП Частное лицо Публичное лицо Банк (иной инвестор)

14 Преимущества системного подхода к ЧГП 14 Преимущества системного подхода: 1) Решение вопросов с финансирование реализации ЧГП проектов стимулирует вывод на рынок максимального количества участников. Как следствие, можно быстрее решить поставленные задачи. 2) Наличие на рынке большего количества участников создает конкуренцию относительно стоимости и качества реализуемых проектов (стимулирует участников к справедливому ценообразованию). 3) Финансирование сферы публичной инфраструктуры приводит к развитию нового класса активов на рынке капитала (инфраструктурные финансы). Это решает проблему с диверсификацией финансовых активов. 4) Финансирование реализации ЧГП проектов стимулирует к повышению эффективности инвестиций в области инфраструктуры (финансовые инвесторы осуществляют дополнительную проверку инвестиций).

15 Составные элементы ЧГП 15 Модели договоров для ЧГП Финансирование реализации ЧГП проектов Обеспечение финансирования ЧГП 1. Купля-продажа 1.1. Аренда с выкупом (BOT) 2. Аренда 2.1. Подряд Аренда Выкуп (BLT) 3. Строительство (подряд) 3.1. Строительство Аренда Выкуп (BOLT) 4. Услуги 4.1. Строительство Управление (BOO) 1. Предоставление кредита под ЧГП проект или ЧГП участнику 2. Облигации (концессионные, ипотечные, корпоративные и иные) 3. Продажа прав требований из договоров для ЧГП 4. Инвестиционные паи (ЗПИФ недвижимости) 5. Факторинг прав требований из договорам для ЧГП Залог - прав требований - недвижимости - совокупности имущества Гарантия - Российской Федерации - субъектов РФ - муниципальных образований Поручительство - третьего лицо со стороны публичного образования - третьего лица со стороны частного лица

16 Выводы и рекомендации 16 Выводы и рекомендации: 1) Необходимо создать рабочую группу по ГЧП в области образования, в том числе с целью формирования пакета предложений об изменении действующего законодательства. 2) Организация в Минобрнауки отдельной структурной единицы (управление, департамент), которое на постоянной основе будет заниматься вопросами ГЧП в области образования. 3) Подготовка стратегии (плана) развития ГЧП в области образования. 4) Вступление в контакт со всеми иностранными организациями и министерствами иностранных государств, которые занимаются ГЧП в области образования. 5) Продвижение информации о возможности осуществления ГЧП в области образования, а также его преимуществах в средствах массовой информации и в работе с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

17 ЛИНИЯ ПРАВА – ПРИЗНАНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ 17 The International Legal Alliance Summit & Awards Линия права признана «Лучшей юридической фирмой России» по результатам 2009 и 2010 года. Cbonds Линия права признана Лучшей юридической фирмой на рынке облигаций 2009 и 2010 годах по итогам опроса инвестиционных банков и эмитентов, проведенного Cbonds. Chambers & Partners Линия права, единственная из числа российских правовых консультантов, входит в глобальный рейтинг юридических фирм в номинации «Рынки капитала» (Capital markets). LEGAL 500 С 2006 года Линия права уверенно удерживает лидирующее место в категории Capital Markets Legal 500 EMEA. PLC (Practical Law Company) Линия права рекомендуется в качестве юридического консультанта на рынках акционерного и долгового капитала, также в области энергетики.

18 КОНТАКТНАЯ ИНФОРМАЦИЯ Москва Россия Москва Смоленская пл., д. 3 БЦ «Смоленский Пассаж», этаж 13 тел.: + 7 (495) факс: + 7 (495) Санкт-Петербург Россия Санкт-Петербург Пироговская наб., д. 9, лит. А тел.: + 7 (812) факс: + 7 (812) ЮРИЙ ТУКТАРОВ Партнер 18