Национальный Институт Системных Исследований Проблем Предпринимательства Наш адрес: , Москва, ул. Рождественка, д.6/9/20, строение 1 Тел./факс: +7 (495) , +7 (495) Электронная почта:

О СНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ (ОРВ) НА ДАННОМ ЭТАПЕ : ДОСТИГАЕТ МЕХАНИЗМ ЦЕЛИ ИЛИ НЕТ ? научно-практическая конференция «М ЕГАПОЛИС. Б ИЗНЕС И ВЛАСТЬ. П РОБЛЕМЫ ДИАЛОГА » Москва, 22 ноября 2013 г. Шестоперов Олег

3 Оценка России по качеству регулирования предпринимательской деятельности – твердая «двойка» + Р ЕЙТИНГ КАЧЕСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ (Regulatory Quality Ranking) Индекса государственного управления (World Governance Indicators, WGI). Составитель: Всемирный банк (World Bank) - отражает восприятие бизнесом способности государства формулировать и реализовывать эффективную и рациональную политику, благоприятную для развития частного сектора. Изменяется от 0 до 100 баллов Р ЕЙТИНГ РЕГУЛИРОВАНИЯ БИЗНЕСА (Business regulations) Индекса экономической свободы (Economic Freedom of the World). Составители: Институт Фрайзера (Fraser Institute) и Группа экономической свободы (Economic Freedom Network) -определяет степень, в которой бюрократические правила и процедуры ограничивают возможности входа на рынки и влияют на снижение конкуренции Изменяется от 0 до 10 баллов *Оценка индексов по результатам 2012 года еще не проведена Международные индексы: РФ 10 0 РФ По показателю качества регулирования Россия входит в группу стран с неблагоприятным климатом для развития предпринимательской деятельности Столица страны – «флагман» плохой оценки

Повышение качества регулирования предпринимательской деятельности: дорожная карта ДОРОЖНАЯ КАРТА «Повышение качества регуляторной среды для бизнеса» (утв. распоряжением Правительства РФ от 11 июня 2013 г. 953-р) Регулирование предпринимательской деятельности Действующие НПА Проекты НПА Процедура оценки регулирующего воздействия Экспертиза НПА Проведение ОРВ Модель стандартных издержек Необоснованные издержки бизнеса Издержки снижаются или не изменяются Х Инструменты совершенствования регуляторной среды Контрольные показатели дорожной карты 4

Определение Оценки регулирующего воздействия О ЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ – (англ. Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis) процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив англ. Mandelkern Group on Better Regulation. Final Report, 13 November 2001] Mandelkern Group on Better Regulation. Final Report, 13 November Эл. Документ: European Commission official web-site. URL: О ЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ – деятельность органов исполнительной власти, имеющая целью определение и оценку возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявления в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе п. 4 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета Евразийской экономической комиссии, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. 1318

Роль ОРВ в повышении качества регуляторной среды для бизнеса О ЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ : рассмотрение альтернатив регулирования; предварительная оценка издержек предпринимателей на исполнение требований регулирования; обсуждение с регулируемыми субъектами; блокирование актов, ведущих к существенному росту издержек предпринимателей. Д ОЛЯ ОТРИЦАТЕЛЬНЫХ ЗАКЛЮЧЕНИЙ ПО ОРВ: отражает роль ОРВ как барьерного механизма; характеризует качество деятельности разработчиков по подготовке актов (а также отчетов, содержащих результаты оценки и проведения публичных консультаций). Да Нет 1. Разработка акта 2. Процедура ОРВ Оценка регулирующего воздействия 3. Принятие акта +/- Повышение издержек бизнеса? Х 6

Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» Акты наднационального уровня (ЕЭК) Акты федерального уровня Ведомственные акты Акты регионального уровня Акты муниципального уровня Нормативно-правовой базис проведения ОРВ сформирован Федеральный закон от 2 июля 2013 г. 176-ФЗ Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения ОРВ в субъектах РФ (утв. приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. 623) Федеральный закон от 2 июля 2013 г. 176-ФЗ Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения ОРВ в субъектах РФ (утв. приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. 623) Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. 633 приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. 633 приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» 7

Этапы процедуры ОРВ на федеральном уровне Этап 1. Подготовка и обсуждение уведомления 8 Этап 2. Подготовка и обсуждение текста акта и сводного отчета Этап 3. Подготовка заключения об ОРВ Подготовка уведомления и размещение на портале regulation.gov.ru Подготовка сводки предложений, публикация на портале Проведение публичных консультаций по уведомлению Подготовка текста проекта акта Подготовка сводного отчета об ОРВ Проведение публичных консультаций по проект акта Сводка предложений Уточненный и дополненный сводный отчет Доработка проекта акта и сводного отчета Уточненный текст проекта акта Проведение дополнительных публичных консультаций Подготовка и публикация заключения об ОРВ Направление разработчику для учета М ИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ Р ОССИИ ФОИВ- РАЗРАБОТЧИК

Публичное обсуждение проекта регулирования и проекта акта – важнейший элемент ОРВ Заинтересованные представители бизнес- и экспертного сообщества ОИВ–разработчик акта Единая площадка для публичных обсуждений – regulation.gov.ru Участвуют в диалогах, аргументируют мнение и отстаивают позицию Уведомляет о подготовке акта, предоставляет материалы предварительной оценки, участвует в диалоге и обосновывает решение Обсуждения проходят дважды: уведомление о подготовке проекта акта, текст проекта акта. Все документы размещаются на портале regulation.gov.ru. Предложения подаются через он-лайн форму, по электронной почте, либо в бумажном виде в срок проведения ПК. Оформляются в виде Сводки предложений, где разработчик указывает учел или не учел предложение, которая размещается в публичном доступе. 9

Функция ОРВ: барьерная или информационная? Роль ОРВ на федеральном уровне не является блокирующей, заключение об ОРВ носит скорее информационный характер Однако только примерно 7% проектов актов не проходят ОРВ, хотя должны были, либо принимаются с отрицательным заключением Однако из числа проектов актов с отрицательными заключениями около 15% не доходят до утверждения вообще, около 50% дорабатываются с учетом заключения. Но это благодаря согласующей роли уполномоченного органа (МЭР РФ) в рамках общего порядка разработки проектов НПА ведомствами В любом случае процедура ОРВ сама по себе затягивает процесс принятия быстрых и не обсужденных решений Если принять во внимание и предварительные заключения (оформляются не в виде заключений, а письмами о необходимости доработки проекта акта и сводного отчета), то доля «отрицательных» возрастает до 50% 10

Приказ Минтранса России «Об утверждении Порядка установления постоянного маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по автомобильным дорогам» Заключение МЭР от г.: отрицательное Представили отрицательные отзывы 5 ассоциаций Имеются конкретные примеры экономии предпринимательских издержек за счет ОРВ (1) млн. руб. в год сэкономлено в результате признания избыточным требования о выдаче 160 тыс. разрешений на перевозку опасных грузов 51 млрд. руб. ежегодно предполагалось собирать в качестве платы за проезд по федеральным дорогам автомобилей с разрешенной массой более 12 т (3,5 руб. за км) Постановление Правительства РФ «О размере платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» (проект) Разработчик: Минтранс России Заключение МЭР от г.: отрицательное Представили отрицательные отзывы 23 ассоциаций и отдельных организаций

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и иные законодательные акты Российской Федерации» Разработчик: Ростехнадзор Заключение от г.: отрицательное Представили отрицательные отзывы 20 ассоциаций и отдельных организаций Имеются конкретные примеры экономии предпринимательских издержек за счет ОРВ (2) 12 Законопроект о торговле, Законопроекты о внесении изменений в Федеральный закон о торговле (разработчик – ФАС России) 24 млрд. руб. в год излишние страховые сборы при страховании владельцев ОПО В целом количественные оценки «отбитых» процедурой ОРВ необоснованных издержек затруднены в отсутствии внедренной как в Европе М ОДЕЛИ СТАНДАРТНЫХ ИЗДЕРЖЕК или утвержденного принципа «О ДИН В – Д ВА ИЗ » и редких случаев количественной оценки издержек в заключениях об ОРВ Есть оценки, что процедура ОРВ в год либо блокирует, либо оттягивает принятие актов, накладывающих до 300 млрд. руб. дополнительных издержек на бизнес, при том что стоимость содержания института на федеральном уровне около 300 млн. руб. (профильный департамент МЭР РФ, сотрудники в ведомствах-разработчиках, закупка работ и услуг), т.е. «1000% отдача»-) 12,5 млрд. руб. ежегодных издержек субъектов малого бизнеса, осуществляющих торговую деятельность

Но есть и «антипримеры» Сан ПиН «С АНИТАРНО - ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К УСТРОЙСТВУ, СОДЕРЖАНИЮ И ОРГАНИЗАЦИИ РЕЖИМА РАБОТЫ ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ » Даты проведения обсуждения на портале regulation.gov.ru: Заключение МЭР об ОРВ: отрицательное, Утвержден Главным санитарным врачом: ! 13 Избыточные или невыполнимые требования Сан ПиН: Дошкольные образовательные организации, находящиеся во встроенных в жилые дома помещениях и во встроенно-пристроенных помещениях, должны иметь отдельно огороженную территорию с самостоятельным входом для детей и въездом-выездом для автотранспорта. Это требование стало барьером для детских развивающихся клубов и групп кратковременного присмотра за детьми дошкольного возраста, в которых дети пребывают, как правило, не более 3–4 часов. Дошкольные организации, время пребывания детей в которых не превышает 4 часов, все равно обязаны организовывать помещение или место для приготовления пищи, а также для мытья и хранения столовой посуды и приборов. Требуется оборудования дополнительного санитарного узла для персонала, но есть сотни детских развивающих центров, размещенных в нежилых помещениях жилых домов и в них имеется место только для одного узла и нет возможности для оборудования второго. При одностороннем освещении глубина групповых помещений должна составлять не более шести метров, но многие детсады, находящиеся во встроенных в жилые дома помещениях, не соответствуют этому требованию. Под угрозой развитие рынка частных детских садов по расчетам «Опоры», до 20% частных садов грозит закрытие

Но есть и «антипримеры» (продолжение) Проект Сан ПиНа «С АНИТАРНО - ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К СЕМЕЙНЫМ ДОШКОЛЬНЫМ ГРУППАМ ПО УХОДУ И ПРИСМОТРУ, РАЗМЕЩЕННЫХ В ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЯХ » Даты проведения обсуждения на портале regulation.gov.ru: Заключение МЭР об ОРВ: отрицательное, Утвержден Главным санитарным врачом: пока не обнаружен 14 Некоторые положения проекта Сан ПиН: Согласно п данные санитарные правила являются обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с оказанием услуг по уходу и присмотру за детьми. Пункт 2.2: «Семейные дошкольные группы, размещенные в многоквартирных жилых домах, рекомендуется располагать на первом этаже, на втором этаже - при условии размещения на первом этаже нежилых помещений». Нужно вести журнал измерения температуры в холодильнике, избыточны требования к помещениям (их наличию), не отрегулированы формы технологических карт (обязательно наличие и исполнение для приготовления пищи). Предложения учтены – угроза развитие рынка частных детских садов снята Поскольку 20% частных садов снова грозило закрытие было проведено совещание при участии общественных организаций: Агентство Стратегических инициатив, Комитет по социальной политике Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», ОПОРА России, Всероссийский, проект «Билдинг-сад»

Москва и регионы субъектов РФ приняли порядок (положение) о проведении ОРВ проектов актов: 11 – централизованная модель (все делает уполномоченный орган) 25 – децентрализованная модель (разработчики – первичная оценка, уполномоченный орган контроль за проведением и итоговая ОРВ) Р ЕЙТИНГ ПО ВНЕДРЕНИЮ ОРВ (37 показателей, изменяется от 0 до 100 баллов) Р ЕЙТИНГ РАЗВИТИЯ МЕХАНИЗМОВ ПУБЛИЧНОГО ОБСУЖДЕНИЯ (33 показателя, изменяется от 0 до 100 баллов) Москва в региональных рейтингах НИСИПП: Москва – 42 место 6 баллов из 100 ! 51 место 9 баллов из 100 ! В Москве отсутствует процедура ОРВ, все пока окончилось пилотным проектом

Что надо предпринять Москве 16 Определение уполномоченного органа (варианты) Выбор модели (централизованная / децентрализованная по ведомствам/ децентрализованная по территориям) Определение видов актов и сфер регулирования, подпадающих под ОРВ Определение модели маркеров (фильтров) для важных проектов актов Базовый набор нормативных актов (положение, порядок, формы документов) Определение механизмов экспертизы и последующей оценки фактического воздействия принятых актов, проходивших ОРВ на стадии проекта Методические материалы (руководства) по всем вопросам Организационные: выстраивание системы соглашений с ассоциациями бизнеса и потребителей как у уполномоченного органа, так и у основных разработчиков (возможно договор присоединения); сайт (или портал) по ОРВ (раскрытию информации для обсуждения проектов и действующих актов); формирование площадки (площадок) для «активных» консультаций (круглые столы, совместные совещания и т.п.); для ведомств разработчиков нужна типовая модель организации а) внутреннего процесса б) процесса проведения публичных обсуждений; типовые требования к специалистам, обучение (повышение квалификации на базе ведущих вузов Москвы); стимулирующие программы привлечения экспертов бизнеса к обсуждениям.

17 Спасибо за внимание! Шестоперов Олег, Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства При подготовке презентации были использованы материалы Отчета о работе по содействию реализации административной реформы в федеральных органах исполнительной власти и высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации в 2013 году по теме: «РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО КОМПЛЕКСНОМУ РАЗВИТИЮ ИНСТИТУТА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ» (шифр темы ), выполненной АНО «Информационно-консультационный центр Бизнес-Тезаурус», НИУ «Высшая школа экономики», Центром экономического и финансового консалтинга (ЦЭФК) и Институтом оценки программ и политик (ИОПП) по государственному контракту Минэкономразвития России в 2013 г.