Опыт оценки регулирующего воздействия в России: находки и проблемы Крючкова Полина Викторовна, Д.э.н., проф. НИУ ВШЭ

Основные вопросы Кейс 1: ОРВ в сфере корпоративного законодательства Кейс 1: ОРВ в сфере корпоративного законодательства Кейс 2: проекты технических регламентов Кейс 2: проекты технических регламентов Кейс 3: оценка достоверности информации Кейс 3: оценка достоверности информации Кейс 4: оценка эффекта сокращения конкуренции Кейс 4: оценка эффекта сокращения конкуренции

Кейс 1: ОРВ в сфере корпоративного законодательства Год: 2005 Год: 2005 Предмет: проведение ОРВ по вопросам корпоративного законодательства Предмет: проведение ОРВ по вопросам корпоративного законодательства Результат: 8 полномасштабных ОРВ Результат: 8 полномасштабных ОРВ bea_project/bulletins/ bea_project/bulletins/ Заказчик:Минэкономразвития (Департамент корпоративного управления) Заказчик:Минэкономразвития (Департамент корпоративного управления) Исполнитель: Бюро экономического анализа Исполнитель: Бюро экономического анализа

ОРВ в сфере корпоративного законодательства Цели: Цели: –Четко сформулировать проблему –Структурировать дальнейшее обсуждение –Разработать методические подходы к применению ОРВ

ОРВ в сфере корпоративного законодательства Подход: использовалась «классическая» схема ОРВ (отсутствовал проект НПА): Подход: использовалась «классическая» схема ОРВ (отсутствовал проект НПА): –Проблема –Цель регулирования –Группы –Варианты решения –Предпочтительная опция –Мониторинг –Влияние на смежные области –Дополнительная информация

ОРВ в сфере корпоративного законодательства ОРВ: ОРВ: –Повышение ответственности директоров и менеджеров АО –Защита прав кредиторов при проведении реорганизации юридического лица –Спецификация прав на «ничейные» ценные бумаги –Ответственность основного общества по долгам дочернего общества –Правовое регулирование дробных акций – Распределение прав и ответственности при хищении бездокументарных ценных бумаг –Регулирование перекрестного владения акциями –Определение понятия аффилированных лиц в корпоративном законодательстве

Спецификация прав на «ничейные» ценные бумаги Проблема: Проблема: –Значительное кол-во «ничейных» акций, которые по закону нельзя признать выморочными –Дополнительные издержки эмитентов и регистраторов, риски, если счета будут закрыты –Потенциально: трудности с проведением корпоративных действий (например, сделок с заинтересованностью)

Спецификация прав на «ничейные» ценные бумаги Цель: Цель: –Определение условий (признаков) отнесения ценных бумаг к «ничейным» –Решение вопроса о юридической судьбе «ничейных» ценных бумаг при отсутствии (невыявлении) наследников/правопреемников у умершего/ликвидированного владельца, а также отсутствия в течение продолжительного времени обратной связи между владельцем ценной бумаги и эмитентом (и/или регистратором)

Спецификация прав на «ничейные» ценные бумаги Варианты: Варианты: –Вариант А. Сохранение статус-кво –Вариант B. Аннулирование «ничейных» ценных бумаг –Вариант С. Постепенное утрачивание правомочий «отсутствующим» собственником. –Вариант D. Одномоментное утрачивание правомочий «отсутствующим» собственником.

Выгоды и издержки выбранного варианта Целевая группаВыгодыИздержки/риски 1Владельцы ценных бумаг Повышение определенности в отношении набора располагаемых правомочий Утрачивание прав в случае непроявления активности в качестве акционера в течение длительного периода. 2ЭмитентыСнижение издержек на информирование «отсутствующих акционеров» о корпоративных действиях Снижение издержек и рисков проведения собраний акционеров, одобрения сделок с заинтересованностью Риск возмещения убытков, причиненных владельцу, неосновательно объявленному «отсутствующим» 3РегистраторыУменьшение в долгосрочной перспективе доли невостребованных ценных бумаг, снижение издержек ведения «ничейных» счетов Усложнение учетной системы, связанное с появлением новых категорий счетов Риск возмещения убытков, причиненных владельцу, неосновательно объявленному «отсутствующим»

Выгоды и издержки выбранного варианта 4Депозитарии;Повышение определенности во взаимоотношениях с владельцами ценных бумаг и регистраторами Риск возмещения убытков, причиненных владельцу, неосновательно объявленному «отсутствующим» 5Наследники владельцев ценных бумаг Повышение заинтересованности в своевременном получении информации о возможности вступления в права наследования Повышение издержек в случае восстановления возможности получения прав на наследуемое имущество 6Суды (общей юрисдикции и арбитражные) Снижение вероятности возникновения ситуаций, требующих дискреционного судебного решения по поводу «ничейных» ценных бумаг в случае возникновения споров Возникновение издержек проверки соблюдения сроков давности в целях определения категории ценных бумаг 7.Организации саморегулировани я на рынке ценных бумаг. Возможность более четкого установления стандартов деятельности регистраторов в работе со счетами владельцев ценных бумаг. Репутационный риск в связи с моральной ответственностью за неправомерные действия регистраторов и депозитариев в отношении объявления владельцев «отсутствующими»

Выгоды и издержки выбранного варианта 8ЗаконодательПовышение определенности в сфере учета прав собственности Издержки разработки и принятия изменений и дополнений в действующее законодательство; риск некачественной разработки институциональных проектов 9РегуляторПовышение определенности в сфере учета прав собственности и защиты прав собственности Издержки разработки и принятия изменений и дополнений в действующие нормативно- правовые акты; риск некачественной разработки институциональных проектов

ОРВ в сфере корпоративного законодательства Уроки: Уроки: –При движении от проекта НПА объем «классического» ОРВ становится безграничным (множество развилок) –Даже при достаточно узком определении проблемы количество вариантов может быть очень большим –ОРВ не способна убедить группы интересов

Кейс 2: Оценка социально- экономических последствий принятия технических регламентов Предмет: разработка методологии оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов: Предмет: разработка методологии оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов: Результат: Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утверждены Приказом Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года 78 ) Результат: Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утверждены Приказом Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года 78 ) Заказчик: Минпромэнерго России (Департамент технического регулирования) Заказчик: Минпромэнерго России (Департамент технического регулирования) Исполнитель: Бюро экономического анализа и МГУ им. М.В. Ломоносова; разработчики проектов технических регламентов Исполнитель: Бюро экономического анализа и МГУ им. М.В. Ломоносова; разработчики проектов технических регламентов

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Предложено использовать нестандартную форму подготовки финансово-экономического обоснования к проектам технических регламентов: –Сравниваются состояния до принятия ТР и после принятия –Основная задача – показать, что введение технического регламента окажет положительное воздействие на экономику –Выгоды от введения технического регламента должны превышать издержки, связанные с его принятием и применением

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Потенциальные выгоды от введения технического регламента: Потенциальные выгоды от введения технического регламента: –Повышение уровня безопасности (снижение уровня риска) –Иные экономические эффекты (облегчение экспорта, создание условий для импортозамещения, возможное ограничение конкуренции и т.п.) Затраты: Затраты: –Связанные с выполнением содержательных требований (в том числе издержки адаптации к измененным требованиям) –Административные издержки (оценка соответствия)

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Риск снижается Риск остается неизменным Риск повышается Затраты снижа- ются положительны й эффект нужны дополнитель- ные расчеты Затраты неиз- менны положительны й эффект нулевой эффектотрицательный эффект Затраты растут нужны дополнитель- ные расчеты отрицательный эффект

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов положительный экономический эффект – принятие технического регламента экономически обоснованно: снижается уровень совокупного риска без увеличения затрат, или сокращаются совокупные затраты без увеличения уровня риска; отрицательный эффект – принятие экономически необоснованно: рост расходов без снижения уровня риска или снижение уровня безопасности без одновременного снижения затрат; нулевой эффект – технический регламент может быть принят, хотя и не приведет к изменению ситуации: уровень риска и совокупные затраты неизменны; нужны дополнительные расчеты – происходит повышение уровня риска со снижением общих затрат либо его понижение при росте затрат.

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Этапы: Выделение заинтересованных групп Выделение заинтересованных групп Определение изменения уровня риска Определение изменения уровня риска Определение изменения издержек для каждой из групп Определение изменения издержек для каждой из групп Оценка макроэкономических последствий Оценка макроэкономических последствий Оценка воздействия на бюджеты всех уровней Оценка воздействия на бюджеты всех уровней Общий вывод о целесообразности принятия технического регламента Общий вывод о целесообразности принятия технического регламента

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Оформление результатов анализа: Оформление результатов анализа: –Отдельный раздел в общем обосновании необходимости принятия технического регламента (подробное изложение) –Финансово-экономическое обоснование к проекту технического регламента (оценка воздействия на бюджеты всех уровней, краткое обоснование общего положительного воздействия на экономику)

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Практические результаты: Практические результаты: –Разработанная методика включена в Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утверждены Приказом Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года 78 ) –С использованием этой методики подготовлено порядка 20 проектов ТР

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Выявленные проблемы: Выявленные проблемы: –Разработчики плохо представляют, на кого будет воздействовать вновь принятый закон. Особенно характерно для отраслевых научных организаций и государственных учреждений. –Сложности количественной оценки: лишь для незначительно группы объектов есть ряды исторических данных для оценки риска лишь для незначительно группы объектов есть ряды исторических данных для оценки риска Нет системы учета случаев причинения вреда Нет системы учета случаев причинения вреда –Дополнительно: проблемы публичных обсуждений

Эффективность процедур разработки технических регламентов Основные вопросы: Основные вопросы: –Представленность интересов в процессе публичных обсуждений –Воздействие публичных обсуждений на качество проектов технических регламентов –Рекомендации по совершенствованию процедуры Информационная база исследования: Информационная база исследования: –протоколы общественных слушаний проектов технических регламентов (68 слушаний, с марта 2005 г. по март 2006 г.); –перечни замечаний, составленные разработчиками проектов технических регламентов (по 8 проектам)

Участие в общественных слушаниях представителей различных групп интересов (в среднем по 68 обсуждениям)

Участие в общественных слушаниях представителей различных регионов (в среднем по 68 обсуждениям)

Кейс 3:Оценка достоверности информации ОРВ ПРОЕКТА ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ УТВЕРЖДЕНИИ СТРАХОВЫХ ТАРИФОВ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ СТРАХОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЛАДЕЛЬЦА ОПАСНОГО ОБЪЕКТА ЗА ПРИЧИНЕНИЕ ВРЕДА В РЕЗУЛЬАТЕ АВАРИИ НА ОПАСНОМ ОБЪЕКТЕ, ИХ СТРУКТУРЫ И ПОРЯДКА ПРИМЕНЕНИЯ СТРАХОВЩИКАМИ ПРИ РАСЧЕТЕ СТРАХОВОЙ ПРЕМИИ ОРВ ПРОЕКТА ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ УТВЕРЖДЕНИИ СТРАХОВЫХ ТАРИФОВ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ СТРАХОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЛАДЕЛЬЦА ОПАСНОГО ОБЪЕКТА ЗА ПРИЧИНЕНИЕ ВРЕДА В РЕЗУЛЬАТЕ АВАРИИ НА ОПАСНОМ ОБЪЕКТЕ, ИХ СТРУКТУРЫ И ПОРЯДКА ПРИМЕНЕНИЯ СТРАХОВЩИКАМИ ПРИ РАСЧЕТЕ СТРАХОВОЙ ПРЕМИИ Исполнитель: РСПП Исполнитель: РСПП Год: 2011 Год: 2011

Кейс 3:Оценка достоверности информации Задачи: Задачи: –определить, соответствует ли заложенный объём перераспределяемых средств требованиям качества. Для этого необходимо сопоставить статистические данные финансово-экономического обоснования проекта предлагаемого Постановления и других источников Т.е. необходимо построить заявляемую экономическую модель постановления и верифицировать её на основе иных доступных данных, как в целом, так и по отдельным субъектам предпринимательской деятельности. –Оценить, достигаются ли при помощи устанавливаемых тарифов заявленные цели исходного правового регулирования (закона 225-ФЗ, в соответствии с которым принимается закон), существуют ли менее затратные для общества способы достижения указанных целей.

Кейс 3:Оценка достоверности информации ПараметрЗаявленная модельСкорректиров анная модель Отклонение Число объектов, подлежащих страхованию Сумма страховых премий, млн.руб Среднегодовое число погибших, чел592,3217, Среднегодовая сумма выплат по случаям гибели, млн.руб Среднегодовое число пострадавших, чел Среднегодовая сумма выплат пострадавшим, млн.руб Среднегодовое число лиц, жизнедеятельности которых в результате аварий нанесён ущерб, чел Среднегодовая сумма выплат по ущербу жизнедеятельности, млн.руб Среднегодовое число лиц, имуществу которых в результате аварий нанесён ущерб Среднегодовая сумма выплат по ущербу имуществу, млн.руб Общая сумма выплат, млн.руб Доход страховщиков, млн.руб Доля сборов, направляемая на уплату компенсаций44%9%- 35 абсолютных процентов

Кейс 3:Оценка достоверности информации Расходы млн.руб – 20% ,8 млн.руб. Доходы2 642 млн.руб. Баланс ,8 млн.руб. Страхователи Страховщики Расходывыплаты: млн.руб. доп.налоги: млн.руб*1% 3 002,5 млн.руб. Доходы млн.руб Баланс33 048,5 млн.руб.

Кейс 3:Оценка достоверности информации Расходы0 Доходывыплаты: млн.руб млн.руб. Баланс2 642 млн.руб. Граждане Бюджет РасходыСокращение поступлений по налогу на прибыль в связи с уплатой страховых премий: млн.руб. * 20% = 7 210,2 млн.руб. Сокращение выплат налогов от смежных отраслей в связи с сокращением инвестиций: млн.руб. * 15% = 3 929,7 млн.руб ,9 млн.руб. ДоходыДополнительные налоговые поступления от деятельности страховщиков: 360,5 млн.руб. 360,5 млн.руб. Баланс ,5 млн.руб.

Кейс 4: оценка эффекта воздействия на конкуренцию Часто увеличение административных издержек или введение дополнительных ограничений приводит к ограничению конкуренции на рынке Часто увеличение административных издержек или введение дополнительных ограничений приводит к ограничению конкуренции на рынке Можно ли оценить воздействие ограничения конкуренции на общественное благосостояние? Можно ли оценить воздействие ограничения конкуренции на общественное благосостояние? Пример: поправки в закон «О торговле» Пример: поправки в закон «О торговле»

Оценки потерь общества от ограничения конкуренции 32

Кейс 4: оценка эффекта воздействия на конкуренцию Шаг 1: Аналитически показано, что поправки в закон о торговле ведут к ограничению конкуренции Шаг 1: Аналитически показано, что поправки в закон о торговле ведут к ограничению конкуренции Шаг 2: предположение в результате неблагоприятного изменения, которое, однако, не сопровождается непосредственным сговором о ценах, цены повышаются на 1% (на основании эмпирической работы западных авторов) Шаг 2: предположение в результате неблагоприятного изменения, которое, однако, не сопровождается непосредственным сговором о ценах, цены повышаются на 1% (на основании эмпирической работы западных авторов)

Кейс 4: оценка эффекта воздействия на конкуренцию Шаг 3: предполагаем, что эластичность спроса на продовольственные товары составляет менее 0.5, но свыше 0.25 Шаг 3: предполагаем, что эластичность спроса на продовольственные товары составляет менее 0.5, но свыше 0.25 Шаг 4: чистые потери общественного благосостояния составят % от оборота рынка Шаг 4: чистые потери общественного благосостояния составят % от оборота рынка Шаг 5: Оборот розничной торговли продовольственными товарами в Российской Федерации в 2010 г. составил 8 трлн. руб. (данные ФСГС), при этом доля розничных сетей составляет около 18%. Если считать, что безвозвратные потери общественного благосостояния возникают только в сегменте торговли розничных сетей, их величина при указанных выше предпосылках находится в интервале млрд. руб. в год. Шаг 5: Оборот розничной торговли продовольственными товарами в Российской Федерации в 2010 г. составил 8 трлн. руб. (данные ФСГС), при этом доля розничных сетей составляет около 18%. Если считать, что безвозвратные потери общественного благосостояния возникают только в сегменте торговли розничных сетей, их величина при указанных выше предпосылках находится в интервале млрд. руб. в год.

Кейс 4: оценка эффекта воздействия на конкуренцию Шаг 6: предполагаем, что в несетевой рознице рост цен вследствие ограничения конкуренции будет в 2 раза ниже Шаг 6: предполагаем, что в несетевой рознице рост цен вследствие ограничения конкуренции будет в 2 раза ниже Шаг 7: потери в этом сегменте млрд.руб. в год Шаг 7: потери в этом сегменте млрд.руб. в год Шаг 8: чистые потери благосостояния млрд. руб. в год. Шаг 8: чистые потери благосостояния млрд. руб. в год. Шаг 9: потери покупателей млрд.руб. в год Шаг 9: потери покупателей млрд.руб. в год

Кейс 4: оценка эффекта воздействия на конкуренцию Потери от КНД: Потери от КНД: –Доля решений ФАС, отмененных судом, в течение последних лет колеблется в пределах от 15 до 20% - ошибочные решения –Снижение стандартов доказательств: рост числа дел и числа неправомерных обвинений –Оценка роста числе дел – дополнительно 120, оценка числа неправомерных обвинений – 30% –Прямые издержки хоз. субъектов – по верхней границе штрафа (5 млн. руб.) –Издержки государства: 30-40% от издержек компании –Совокупные издержки млн. рублей в год