ОПЫТ РАЗРАБОТКИ ФИНАНСОВЫХ СТРАТЕГИЙ ДЛЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ Александр Мартусевич Десятая. - презентация

1 ОПЫТ РАЗРАБОТКИ ФИНАНСОВЫХ СТРАТЕГИЙ ДЛЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ Александр Мартусевич Десятая встреча Сети СРГ ПДООС по финансированию охраны окружающей среды в ВЕКЦА Париж, февраля, 2007 СРГ ПДООС

2 Содержание презентации Цели публикации и затрагиваемый круг вопросов Содержание публикации Состояние сектора обращения с КО в ВЕКЦА Основные проблемы, стоящие перед сектором Зачем нужны финансовые стратегии (ФС) Основные уроки, вынесенные из опыта разработки финансовых стратегий - отраслевая политика; - методика финансовых стратегий - модель FEASIBLE Основные рекомендации СРГ ПДООС

3 Цели публикации и затрагиваемый круг вопросов Цель заключается в обобщении и распространении уроков, вынесенных из разработки ФС для сектора обращения с коммунальными (в т.ч. бытовыми) отходами в странах ВЕКЦА, а также в некоторых странах, недавно вступивших в ЕС, и кандидатах на вступление в ЕС Кроме того, в публикации обсуждаются методология ФС и компьютерная модель ФИЗИБЛ, которые непрерывно развиваются, оценивается их текущее состояние и определяются возможные направления их совершенствования СРГ ПДООС

4 Содержание публикации РЕЗЮМЕ, содержащее главные выводы и рекомендации Основы политики в секторе обращения с коммунальными отходами (КО) Сектор обращения с КО в странах ВЕКЦА Зачем нужны финансовые стратегии Некоторые проблемы, стоящие перед сектором обращения с коммунальными отходами в странах ВЕКЦА Основные рекомендации Развитие методологии Последние 3 раздела содержат уроки, вынесенные из разработки ФС, и рекомендации по отраслевой политике Эти уроки относятся к: Отраслевой политике; Методологии ФС, модели FEASIBLE и их распространению СРГ ПДООС

5 Основы политики в секторе При разработке и реализации политики в сфере обращения с коммунальными отходами страны ВЕКЦА могут руководствоваться образцами лучшей практики стран ОЭСР, чтобы обеспечить: Потребление природных ресурсов в соответствии с принципами устойчивого развития, минимизацию отходов, а также защиту здоровья людей и окружающей среды от неблагоприятных последствий, связанных с отходами; С помощью соответствующих мер и механизмов стимулирования максимально возможно перенаправить потоки отходов от объектов, не соблюдающих природоохранные стандарты, на объекты, где обращение с отходами осуществляется на основе экологически обоснованных и экономически эффективных подходов; Честную конкуренция между предприятиями сектора обращения с КО и создание таких условий, когда соблюдение высоких природоохранных стандартов будет в равной степени обязательно для всех СРГ ПДООС

6 Выгоды для стран ВЕКЦА от надлежащего обращения с КО Социальные (повышение качества жизни и т.п.) Прямые выгоды для здоровья населения Положительное влияние на эко- системы и климат Более эффективное использование имеющихся ресурсов Более широкие экономические выгоды (структурная реформа, экономический рост) СРГ ПДООС

7 Тенденции образования бытовых отходов в странах ВЕКЦА Определение главной движущей силы : Конечное потребление домохозяйств Эластичность по доходу = 1 в странах ОЭСР и ЕС Особенность стран ВЕКЦА в : Образование бытовых отходов на единицу ВВП гораздо выше, чем в ЕС Несмотря на значительное падение ВВП и доходов населения в 1990-е годы, объемы образования бытовых отходов сократились незначительно: - внедрение новых видов упаковки продуктов питания и напитков - огромная доля бюджетов семей шла на питание - трудованя миграция из сел в города Огромные изменения в плотности и морфологическом составе ТБО СРГ ПДООС

8 Уровень услуг и состояние инфраструктуры в секторе Охват услугой сбора и удаления ТБО (в среднем по стране/региону: города %, село %) (Институциональная) проблема безбитетников Нет раздельного сбора фракций отдохов Неоптимальная логистика: преобладают изношенные неспециализированные мусоровозы без спрессования, нет перегрузочных станций и т.д. Сортировочных станций либо нет, либо они только спрессовывают ТБО Сбор и переработка вторсырья: - акцент на нескольких наиболее прибыльных видах: цветные металлы, бумага и картон, ПЕТ-бутылки, оборотная стеклотара (пиво) - выгодно, если цена > USD 80/тонну, а расстояние до перерабатывющих мощностей менее км. Сбор вторсырья – зона серого бизнеса, который подрывает доходную базу легальных операторов Отходы СиС: переработка может быть выгодной при объемах от тыс. тонн СРГ ПДООС

9 Состояние мест захоронения отходов Сжигание бытовых отходов обходится намного дороже их захоронения НО, в ВЕЦКА мало нормально эксплуатируемых полигонов, тогда как состояние мусорных свалок плачевное: Отсутствие синтетического изолирующего слоя; Плохой мониторинг, нет котроля за фильтратом Бытовые отходы размещаются вместе с другими, опасными видами отходов Нет систем сбора свалочных газов, метана. Многие свалки переполнены, надлежащая рекультивация закрытых свалок - редкость Плохой контроль доступа на свалки, отсюда нерегулируемое и незаконное размещение отходов, включая опасные СРГ ПДООС

10 Почему сектор в столь бедственном состоянии? Низкий приоритет политики… пока люди не видят отходов на улицах и во дворах, а плата за вывоз – умеренная, люди не заботятся о том, что случилось с вывезенными отходами … низкие тарифы и маленькие ассигнования из бюджета - доходы предприятий: Ростов-на-Дону: EUR 2, Армения: EUR 0.7 – на горожанина в год - бюджетные ассигнования: обычно ниже 1% расходов бюджета, в т.ч. текущие расходы >80% Децентрализация ответственности не была поддержана формированием соответствующей доходной базы Закон о Местном самоуправлении и Бюджетный и Налоговый Кодексы СРГ ПДООС

11 Спрос на стратегическое планирование в секторе и Финансовые стратегии Отдельные страны и регионы ВЕКЦА предприняли попытки составления целевых программ для сектора, но они не были выполнены, поскольку: Приоритеты не были четко определены и не увязаны с политикой, длинные списки инвестиционных прокектов представляли собой перечень «благих пожеланий» Цели не были конкретными и измеримыми, потребность в финансировании намного превосходила возможности Слабые институты Слабая правоприменительная практика Но планирование в секторе необходимо, например, для составления среднесрочного бюджета, ориентированного на результат Финансовые стратегии были разработаны для решения этих проблем СРГ ПДООС

12 Финансовые стратегии для сектора обращения с КО В странах ВЕКЦА: Армения (марзы Лори и Ширак) Украина (национальная) Российская Федерация (Новгородская, Ростовская и Ярославская области, Санкт- Петербург и Ленинградская область, ХМАО) Страны, вступающие в ЕС и кандидаты: Латвия, Литва, Турция (национальные) Болгария, Польша (региональные) Каковы же результаты и основные уроки, а также рекомендации по отраслевой политике? СРГ ПДООС

13 Результаты ФС, разработанных для сектора обращения с КО в ВЕКЦА В Армении, ФС легла в основу проекта «Концепции управления ТБО в Армении», которая представлена на рассмотрение правительства в январе 2007 В Украине, ФС была одобрена как документ по отраслевой политике В Новгородской области России, ФС содействовала значительной корретировке областной отраслевой программы и обнаружила много возможностей для межмуниципальных полигонов ФС успешно реализуется, в т.ч. : Тарифы были повышены, как рекомендовалось, но население пока не платит за размещение бытовых отходов на полигонах и свалках При поддержке Дании построена сортировочная станция в Великом Новгороде (с прессами) Строится межмуниципальный полигон для Боровичей и Окуловки, и т.д. СРГ ПДООС

14 Основные проблемы, стоящие перед сектором обращения с КО в ВЕКЦА Слабая нормативная правовая база стандарты работы операторов и качества услуг не полностью определены, напр., касательно надлежащей эксплуатации полигонов и закрытия заполенных свалок Соблюдение установленных правил и норм и правоприменительная практика являются ключевыми проблемами в ВЕКЦА Качество планирования и исполнение планов - нехватка квалифицированных кадров (часто из- за чрезмерной фрагментации ответственности) - низкое качество данных для планирования и/или неверный метод планирования Дорогостоящие ошибки планирования Слабый учет и отчетность являются частью проблемы СРГ ПДООС

15 Основные проблемы … - 2 Неадекватная модель бизнеса, отсутствие или недостатки договорных отношений множестов возможностей для ренто- ориентированного и «оппортунистического» поведения (примеры приведены в публикации) Слишком маленькие зоны обслуживания, чтобы сделать бизнес прибыльным, часто из-за: - чрезмерной фрагментации ответственности за организацию обращения с КО, и - отсутствия межмуниципального сотрудничества Но маленькие зоны обслуживания и полигоны одначают более высокие затраты на 1 жителя ! выше тарифы и больше потребность в бюджетных дотациях и субсидиях сектору Аналогичная проблема стояла или стоит перед другими странами (Дания, Турция), которые решили ее на пути межмуниципального сотрудничества Однако, некоторые страны ВЕКЦА идут по пути еще большей децентрализации и фрагментации! СРГ ПДООС

16 Основные проблемы … - 3 Слабая тарифная политика … - тарифы невозможно точно рассчитать, пока оператор не знает всех норм и стандартов - неполный учет «внешних эффектов» в тарифе (операторы часто освобождены от платы за загрязнения окружающей среды) - не прозрачные перекрестные субсидии (между категориями потребителей, и видами деятельности) - тариф для населения покрывает затраты на вывоз отходов, но не на их захоронение на полигоне/свалке … поскольку проблема финансовой приемлемости часто преувеличена расходы на оплату услуг по вывозу ТБО не превышают 0.2%-0.4% бюджета домохозяйств, тогда как границей приемлемости считается % Плохое финансовое состояние предприятий сектора и/или большая потребность в бюджетных дотациях Как сохранить интерес частных компаний к сектору, если им придется выполнять все природоохранные и санитарные нормы? СРГ ПДООС

17 Основные рекомендации Пакет мер отраслевой политики. который позволил бы улучшить ситуацию в секторе, включает: Разработать план мероприятий по снижению объемов образования отходов. Создать стимулы для переработки вторсырья и вторичного использования отходов - одним из направлений этой работы должно стать повышение качества продуктов переработки ценных фракций отходов с целью увеличения спроса на такую продукцию Исчерпывающим образом установить правила и нормы, в соответствии с которыми должны предоставляться услуги. Однако невозможно добиться какого-либо прогресса в этой сфере без внедрения жестких и эффективных механизмов контроля и правоприменения Изучить возможности сотрудничества муниципальных образований, и содействовать такому сотрудничеству там, где это необходимо и целесообразно СРГ ПДООС

18 Основные рекомендации - 2 Операторы должны работать на основе грамотно составленных и твердо соблюдаемых договоров, основанных показателях деятельности По мере повышения качества услуг, тарифы могут быть повышены – вплоть до границы приемлемости Наличие такого пакета мер является условием привлечения частных операторов и частного финансирования на основе устойчивых моделей ведения бизнеса Финансовые стратегии, разработанные при поддержке ОЭСР/СРГ ПДООС и других организаций, могут быть основой для диалога по отмеченным выше вопросам на национальном и суб-национальном уровне Но интегрированный подход к реализации разработанных финансовых стратегий еще предстоит выработать, с учетом опыта реализации ФС в ВКХ БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ ! СРГ ПДООС