Оценка регуляторного воздействия на примере развития проектов комплексного освоения территорий (в г. Екатеринбург) В.В. Колегов Старший эксперт ИОПП vitkolegov@gmail.com. - презентация

1 Оценка регуляторного воздействия на примере развития проектов комплексного освоения территорий (в г. Екатеринбург) В.В. Колегов Старший эксперт ИОПП Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне» Краснодар, мая, 2008

2 Содержание : Актуальность и цель исследования Определение ОРВ и ее место в системе оценки программ и политик Основные этапы процедуры ОРВ Состояние развития ОРВ в России – наметившиеся тренды ОРВ на примере государственного вмешательства в развитие крупномасштабных жилищных проектов Основные выводы

3 Актуальность исследования: Неудовлетворительное качество подготовки НПА Проблемы с прогнозированием последствий политических и экономических решений: закон о монетизации льгот, закон о дополнительном лекарственном обеспечении, закон о мигрантах и т.д. использование ОРВ Выход: Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» (дисбаланс между государственной поддержкой спроса и предложения жилья)

4 Цель исследования: Цель: анализ возможностей инструментария ОРВ и проведение с его помощью оценки экономической целесообразности государственного вмешательства в сферу увеличения предложения жилья Задачи: Определение ОРВ и ее место в системе оценивания программ и политик Изучить инструментарий проведения ОРВ Выявить основные проблемы и перспективы развития оценочных исследования в области экономической целесообразности внедрения НПА в России Оценить на конкретном примере потенциал инструментария ОРВ

5 Определение ОРВ и ее место во множестве видов оценивания программ и политик Внешняя оценка Вторичная оценка Первичная оценка On-going/мониторинг t Ex-anteEx-post Оценка процесса Оценка воздействия Внутренняя оценка ОРВ «…под оценкой регулирующего воздействия понимается процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» Источник: A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004

6 Основные этапы процедуры ОРВ Формулировка и описание проблемы Постановка целей оценки Описание возможных вариантов достижения поставленной цели Анализ представленных альтернатив (в т.ч. с помощью анализа издержек и выгод) Консультации Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта Реализация выбранной альтернативы, последующий мониторинг

7 Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы Экспертный опрос: март-апрель 2007 г., апрель-май 2008 г. Опрошенные эксперты: научно-исследовательские организации, вузы (МГУ и ГУ-ВШЭ), работники федеральных органов власти (МЭРТ, Минпромэнерго) – всего 11 интервью и 8 анкет

8 ОРВ в России необходимо Экспертное сообщество Представители органов власти Повышение эффективности управленческих решений на государственном уровне Прогнозирование последствий принимаемых решений Выяснение системного влияния принимаемых решений на смежные отрасли и группы интересов, их обдуманность и взвешенность Повышение инвестиционной привлекательности страны Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы

9 Ответы на вопрос «Почему ОРВ в России не проводится?» Экспертное сообществоПредставители органов власти Политизированность процесса принятия решений Политизированность оценки Ренториентированное поведение Нет инициативы внедрения ОРВ (нет политической воли) Нет формальных оснований для проведения ОРВ Отсутствуют необходимые специалисты и знания по проведению ОРВ Работа госслужащих в режиме «цейтнот» Бюрократизированность системы принятия решений Основные причины: - неразвитость механизма ответственности регулятора перед обществом; - отсутствие реальной конкуренции на политическом пространстве Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы

10 Ограничения развития ОРВ в России Отношение к оценке как ненаучному знанию Практика инерционного принятия регулирующего решения Низкий уровень политической конкуренции Дефицит в органах власти проектной культуры проведения оценки Дефицит «культуры» работы с социологическими данными Разная заинтересованность в ОРВ Нет необходимой нормативной базы Практика формального написания ФЭО Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы

11 Заинтересованные стороны: весна-осень 2007 г. Кто должен быть заинтересован? Государственные органы власти Оппозиционные партии и движения Профессиональные участники рынка Общество Кто реально заинтересован? Научно- исследовательские организации Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы

12 Кто должен быть заинтересован? Государственные органы власти Оппозиционные партии и движения Профессиональные участники рынка Общество Кто реально заинтересован? Научно- исследовательские организации Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы Заинтересованные стороны: весна 2008 г.

13 предпосылки развития ОРВ в России: - Кризисы в нормотворчестве (Закон о мигрантах, Закон о льготном допобеспечении …) - Существующие механизмы повышения качества принимаемых НПА и т.д. (анализ НПА на коррупциогенность, проведение публичных консультаций в сфере техрегулирования…) ОРВ может получить развитие в сферах, где: ОРВ не будет развиваться в сферах, где: Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы - неэффективность менеджеров системы госуправления - есть отдельные элементы ОРВ и развивается БОР - есть жесткие ограничения (компетенции, ресурсное, ведомственное) - ярко выражены интересы отдельных групп - ОРВ может навредить рентоориентированному поведению

14 Сценарии развития ОРВ в России ОРВ – самостоятельный и полноценный вид оценивания ОРВ сегодня ОРВ – интеллектуальное развлечение Сценарий #1 - Решение КС РФ о неконституционности 100-го п. Регламента Правительства РФ - Поправки в Закон о техрегулировании Сценарий #2 - Бюджетное послание Президента РФ (пп.3,4 и 5) - Два Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы

15 Меры по содействию развитию ОРВ в России Предложения, направленные на стимулирование развития ОРВ: формализация ОРВ на уровне сравнения издержек и выгод выбранной альтернативы (сравнение с ситуацией status quo) формализация ОРВ как обязательный элемент в процессе принятия решений развитие института широкого публичного обсуждения решений на государственном уровне с параллельным повышением общего уровня образования популяризация оценки Факторы, стимулирующие распространение ОРВ: рост заинтересованности различных сторон неэффективность прежних механизмов – поиск новых knowledge percolation показательные примеры успешного проведения ОРВ Текущее состояние развития ОРВ в России: основные тезисы

16

17 Основные этапы процедуры ОРВ Формулировка и описание проблемы Постановка целей оценки Описание возможных вариантов достижения поставленной цели Анализ представленных альтернатив (в т.ч. с помощью анализа издержек и выгод) Консультации Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта Реализация выбранной альтернативы, последующий мониторинг

18 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Объект: государственная поддержка реализации крупномасштабных жилищных проектов (комплексного освоение территорий) Описание проблемы Социальная инфраструктура Коммунальная инфраструктура Дорожная инфраструктура Высокие маркетинговые риски проектов КОТ Контроль реализации градостроительной концепции проекта Дополнительные обременения девелоперов/застройщиков и др. ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг

19 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Основные цели регулирования и варианты их достижения Цель: содействовать формированию рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания гражданам России Задачи: - создание условий для повышения обеспеченности населения благоустроенным жильем; - создание условий для повышения обеспеченности населения услугами социальной и инженерной инфраструктуры Варианты решения проблемы Вариант А Сохранение статус-кво Вариант Б Специализированный финансовый институт Вариант В Субсидии из федерального бюджета Вариант В1 Условие обязательной продажи минимальной доли вводимого жилья в качестве доступного (например, по сметной стоимости строительства) Вариант В2 Условие обязательной продажи жилья социальным слоям НЕ ставится ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг

20 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Целевая группаВыгодыИздержки и риски Потребители жильяВыгоды социальной группы от приобретения жилья по цене ниже рыночной; Выгоды несоциальной группы от проживания в новом районе Не существенны Застройщики/ девелоперы Укрепление позиций девелопера на региональном рынке, рост репутации; Решение вопроса обременения Издержки по адаптации к новому регулированию; Недополученная прибыль в результате продажи части жилья по цене на уровне сметной стоимости Риск завышения издержек застройщиком Местные органы власти Снижение расходов по уплате процентов по кредиту; Рост налоговых поступлений, товарооборота и пр. от увеличения притока квалифицированной рабочей силы в город Издержки по адаптации к новому регулированию; Издержки, связанные с обработкой дополнительных заявлений от представителей социальной группы Законодатель/ федеральные органы власти Выгоды от сравнительной простоты правовой и организационной конструкции в рамках уже существующих механизмов; Дополнительные налоговые поступления Издержки на разработку проекта подпрограммы; Текущие расходы, связанные с мониторингом и целевым использованием средств; Расходы по возмещению части затрат по уплате процентов по кредиту; Риск нецелевого использования бюджетных средств; Риск некачественной разработки институционального проекта Выгоды, издержи и риски на примере Варианта В1 ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг

21 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Показатели оценки: Социальная группа разница цен на жилье на окраине города и сметной стоимостью строительства Несоциальная группа разница цен на жилье в центре и на окраине Количественная оценка Варианта В1 (на примере проекта в г. Екатеринбург) Исходные данные (на к г.): Стоимость жилья: в центре – руб./кв.м., на периферии – руб./кв.м Сметная стоимость строительства – руб./кв.м. Объем строительства – 9 млн. кв. м. (S=2,5 тыс. га, 360 тыс. чел.) Доля жилья социальной группе – 10% вводимого жилья по проекту Условия предоставления государственных средств: возмещение до 50% затрат, срок кредита до 3-х лет, процентная ставка не выше 13,5% Размер кредита – , 4 млн. руб. Ставка дисконтирования – 11% ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг

22 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Количественная оценка Варианта В1 (на примере проекта в г. Екатеринбург) ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг

23 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг Сценарий #1 (умеренный) Сценарий #2 (оптимистичный) Сценарий #3 (пессимистичный) Выгоды социальной группы, руб Выгоды несоциальной группы, руб ВСЕГО выгод потребителей, руб Издержки государства по возмещению процентной ставки, руб ИТОГО по проекту NPV, руб Количественная оценка Варианта В1 (на примере проекта в г. Екатеринбург)

24 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Оценка влияния Варианта В1 на смежные области (на примере проекта в г. Екатеринбург) Воздействие на рынок труда: Более 26 тыс. чел. в строительной отрасли От 240 до 290 тыс. чел. в смежных отраслях Налоговое воздействие: НалогВнебюджетные фондыФедеральный бюджет Региональн ый бюджет Местный бюджет ВСЕГО ФФСС и ФФОМСТФОМС НДС, млн. руб ,7-- НДФЛ, млн. руб , , ,3 ЕСН млн. руб ,65 623, , ,7 ВСЕГО, млн. руб ,65 623, , , , ,7 Воздействие на экологию: не оказывает существенного отрицательного воздействия ПроблемаЦель оценки Варианты достижения цели Рекомендуемый вариант Консультации Анализ альтернатив Реализация альтернативы, мониторинг

25 Оценка экономической целесообразности государственного вмешательства в развитие проектов комплексного освоения территорий Основные выводы проведенной ОРВ Значительное превышение выгод над издержками регулирования при Варианте В1 (в 10 раз если рассматривается только социальная группа) Положительные косвенные эффекты на смежные области Основные ограничения проведенной ОРВ Ограниченность проработанности самой ОРВ – вопрос об адресной поддержке целевых групп Ограниченность рассмотренных проектов - 1 из существующих Ограниченность рассмотренных вариантов решения проблемы - Вариант В1 по отношению к Варианту А Ограниченность рассмотренных проблем - развитие коммунальной инфраструктуры

26

27 Приложение: Новизна исследования –Определено место ОРВ во множестве видов оценивания программ и политик –Впервые процедура ОРВ была применена в отношении одного из механизмов повышения доступности жилья (проекты комплексного освоения территорий) - Оценка была проведена не только с использованием качественного, но и количественного анализа возможных последствий для потенциальных участников регулирования, а также с учетом эффектов, оказываемых регулированием на смежные области

28 ОРВ в России необходимо разное понимание сути ОРВ и причинах, почему она не проводится (у представителей экспертного сообщества и органов власти) отсутствие ответственности регулятора перед обществом и реальной конкуренции на политическом пространстве – основное ограничение развития ОРВ дополнительные проблемы: отношение к оценке как ненаучному знанию, отсутствие проектной культуры исследования (в органах власти) и т.д. существующая практика ОРВ фрагментарна и бессистемна - результат внутренней мотивации отдельных лиц Приложение: Экспертный опрос

29 предпосылки развития ОРВ в России: - Кризисы в нормотворчестве (Закон о мигрантах, Закон о льготном допобеспечении …) - Существующие механизмы повышения качества принимаемых НПА и т.д. (анализ НПА на коррупциогенность, проведение публичных консультаций в сфере техрегулирования…) ОРВ может получить развитие в сферах, где: - неэффективность менеджеров системы госуправления - есть отдельные элементы ОРВ и развивается БОР - есть жесткие ограничения (компетенции, ресурсное, ведомственное) ОРВ не будет развиваться в сферах, где: - ярко выражены интересы отдельных групп - ОРВ может навредить рентоориентированному поведению Факторы, стимулирующие распространение ОРВ: наличие заинтересованности различных сторон, «knowledge percolation», показательные примеры успешных ОРВ и т.д. Приложение: Экспертный опрос (продолжение)

30 Приложение: Существующая практика проведения ОРВ/ФЭО в экспертной среде

31 Приложение: Выгоды, издержки и риски Варианта А Целевая группа ВыгодыИздержки и риски Потребители жилья Не существенныСтоимость жилья остается высокой, что приводит к его недоступности для большинства населения Застройщики/ девелоперы Отсутствие затрат по адаптации к новому регулированию Сохраняются высокие риски по подготовке земельного участка к застройке; Безвозвратные издержки подготовки предпроектной документации, если застройщик переключится» на строительство «точечной» застройки; Не решается вопрос обременения застройщика Местные органы власти Отсутствие затрат по адаптации к новому регулированию Не существенны Законодатель/ федеральные органы власти Отсутствие дополнительных издержек, связанных с реализацией нового регулирования; Отсутствие дополнительных издержек по подготовке необходимого пакета нормативно-правовых документов Отказ от дополнительной возможности решить проблему дефицита предложения жилья

32 Приложение: Выгоды, издержки и риски Варианта Б Целевая группа ВыгодыИздержки и риски Потребители жилья Не существенныСтоимость жилья остается высокой, что приводит к его недоступности для большинства населения Застройщики/ девелоперы Снижение затрат по развитию коммунальной инфраструктуры в результате получения льготного заемного финансирования и снижение связанных в связи с этим рисков Издержки по адаптации к новому регулированию; Не решается вопрос обременения застройщика. Местные органы власти Снижение затрат по развитию коммунальной инфраструктуры в результате получения льготного заемного финансирования; В случае успешной реализации проекта КОТ рост налоговых поступлений, товарооборота и пр. от увеличения притока дополнительной рабочей силы в город. Издержки по адаптации к новому регулированию Законодатель/ федеральные органы власти Дополнительные налоговые поступленияРиск некачественной разработки институционального проекта; Издержки на подготовку пакета необходимых нормативно-правовых актов; Расходы по предоставлению льготного финансирования застройщикам/муниципалитетам; Постоянные административные издержки содержания новой организации; Риск нецелевого использования получаемых средств

33 Приложение: Выгоды, издержки и риски Варианта В2 Целевая группаВыгодыИздержки и риски Потребители жилья Выгоды несоциальной группы от проживания в новом районе Не существенны Застройщики/ девелоперы Укрепление позиций девелопера на региональном рынке, рост репутации; Решение вопроса обременения Издержки по адаптации к новому регулированию; Недополученная прибыль в результате продажи части жилья по цене на уровне сметной стоимости Риск завышения издержек застройщиком Местные органы власти Снижение расходов по уплате процентов по кредиту; Рост налоговых поступлений, товарооборота и пр. от увеличения притока квалифицированной рабочей силы в город Издержки по адаптации к новому регулированию; Издержки, связанные с обработкой дополнительных заявлений от представителей социальной группы Законодатель/ федеральные органы власти Выгоды от сравнительной простоты правовой и организационной конструкции в рамках уже существующих механизмов; Дополнительные налоговые поступления Издержки на разработку проекта подпрограммы; Текущие расходы, связанные с мониторингом и целевым использованием средств; Расходы по возмещению части затрат по уплате процентов по кредиту; Риск нецелевого использования бюджетных средств; Риск некачественной разработки институционального проекта

34 Контактная информация Адрес в России: , г. Москва, ул. Смольная, 10 Телефон: 7 (499) Веб-сайт: Европейское бюро (Париж) – Мария Смирнова